Chậm giải ngân vốn ODA, vì sao?

Nghịch lý có tiền nhưng “khó tiêu”

Tại phiên thảo luận của Quốc hội tại tổ sáng 3/11 về dự thảo Luật Quản lý nợ công (sửa đổi), Bộ trưởng Bộ Tài chính Nguyễn Văn Thắng thừa nhận, khó khăn nhất trong giải ngân vốn ODA là thời gian, từ lúc đặt vấn đề, chuẩn bị hồ sơ dự án, đến lúc ký kết hiệp định mất quá nhiều thời gian. Cá biệt có dự án hết thời gian của Hiệp định vẫn chưa giải ngân hết. Do đó, chúng ta phải đàm phán lại, gây kéo dài, mất rất nhiều thời gian. Nhiều trường hợp không được ký kết tiếp thì phải chuyển đổi hình thức, phải đóng lại dự án và tìm kiếm các nguồn vốn khác để triển khai tiếp.

“Đây là một thực tiễn tồn tại rất lớn đối với nguồn vốn ODA. Vừa qua, Bộ Tài chính rất quyết liệt giải quyết việc này. Tôi trực tiếp làm việc với Giám đốc Ngân hàng thế giới (WB), nhiều tổ chức quốc tế tại Việt Nam và các tổ chức tài trợ lớn của nước ngoài. Theo WB, một khoản vay từ lúc ký kết hiệp định đến khi giải ngân bình quân khoảng 12 tháng, đối với một số trường hợp dự án đặc thù là 14 tháng. Thế nhưng với Việt Nam, thời gian gấp 2 - 3 lần” - Bộ trưởng Nguyễn Văn Thắng cho hay.

Thực tế, những năm gần đây, giải ngân vốn ODA đều ở mức thấp. Thậm chí, chuyện các bộ, ngành, địa phương xin trả lại vốn vì không thể giải ngân hết thường xuất phát từ việc “khó tiêu” vốn ODA. Trong tổng kế hoạch đầu tư công nguồn vốn nước ngoài được Quốc hội quyết nghị cấp phát năm 2023 là 29.000 tỷ đồng, thì tỷ lệ giải ngân chỉ đạt 50,9% kế hoạch giao. Năm 2022, tỷ lệ giải ngân còn thấp hơn nhiều, chỉ đạt hơn 26%. Năm 2024, kế hoạch vốn nước ngoài là 20.000 tỷ đồng, nhưng ước tỷ lệ giải ngân tính đến ngày 29/2 mới đạt 1,42%. 4 tháng đầu năm 2025 chỉ đạt 4,6%.

Giải ngân vốn ODA chậm không chỉ ảnh hưởng đến tiến độ nói chung, mà còn bỏ phí một nguồn lực quan trọng, trong khi lãi vay vẫn phải trả, hiệu quả sử dụng vốn thấp, thậm chí, còn dẫn tới các hệ lụy như bị nhà tài trợ rút vốn, dự án bị đội vốn, khó có khả năng triển khai tiếp…

Có nhiều lý do lý giải vì sao giải ngân vốn ODA chậm. Đó là do vướng mắc trong đàm phán, ký kết hiệp định vay; sự khác biệt về chính sách, quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ; Bên cạnh đó, công tác chuẩn bị đầu tư, thiết kế dự án và tiến hành thủ tục không bảo đảm yêu cầu về chất lượng và thời hạn; vướng mắc trong lập và giao kế hoạch; vướng mắc về đấu thầu; vướng mắc về giải phóng mặt bằng và bố trí vốn đối ứng. Đó còn là vướng mắc về thủ tục giải ngân và thanh quyết toán…

“Một tồn tại lớn của vay vốn ODA là trước đây, các địa phương, cơ quan, tổ chức khi đặt vấn đề vay ODA, công tác chuẩn bị, tính toán hiệu quả không được đầy đủ, dẫn đến là nhiều dự án trong quá trình triển khai thực hiện phát sinh thêm thủ tục. Hiệu quả dự án khi không được tính toán đầy đủ, đặc biệt là hiệu quả tài chính, dẫn đến kết cục thất bại” – Bộ trưởng Nguyễn Văn Thắng nhấn mạnh.

Tăng tốc thực hiện các dự án ODA

Bộ Tài chính đã đề xuất sửa đổi Luật Quản lý nợ công, Luật Đầu tư công theo hướng giảm bớt thủ tục hành chính, tháo gỡ vướng mắc, đẩy nhanh tiến độ giải ngân từ nguồn vốn ODA. Bộ Tài chính đã báo cáo Chính phủ và sửa đổi ngay Nghị định về ODA bảo đảm theo đúng mục tiêu về thời gian. “Cố gắng trong vòng 12 tháng phải xong thủ tục, dự án gì thực sự phức tạp thì mới lên 14 tháng” - Bộ trưởng Bộ Tài chính nhấn mạnh.

Mỗi nhà tài trợ có quy định khác nhau. Nhưng chắc chắn phải tiếp tục tháo gỡ các vướng mắc liên quan đến giải phóng mặt bằng, đấu thầu, thủ tục giải ngân và thanh quyết toán… giống như các dự án đầu tư công khác nói chung.

Lần sửa đổi Luật Quản lý nợ công này, Bộ Tài chính đã tích hợp tất cả những vấn đề có tính thời sự để quy về quản lý ở một đầu mối, thực hiện tương đối triệt để. “Trước đây, vay một khoản vốn ODA, ít nhất là qua 2 bộ chủ chốt là Tài chính và KH&ĐT. Riêng việc xét duyệt, luân chuyển từ bộ này sang bộ kia mất rất nhiều thời gian. Bây giờ hai bộ đã gộp cộng với việc chúng ta điều chỉnh thể chế, mọi việc sẽ dần hoàn thiện” - Bộ trưởng Nguyễn Văn Thắng khẳng định.

Đối với phần vốn vay ODA cấp phát cho các địa phương (chủ yếu là 28 địa phương chưa thể tự chủ), Bộ trưởng Bộ Tài chính cho biết, tới đây sẽ có thêm Nghị định quy định chi tiết phân loại mức độ địa phương để cấp vốn. Trước đó, tại hội thảo lấy ý kiến các đối tác phát triển về dự thảo Luật Đầu tư công (sửa đổi) do Thứ trưởng Bộ Tài chính Trần Quốc Phương chủ trì, đại diện các đối tác phát triển đánh giá cao nhóm chính sách liên quan đến các dự án sử dụng vốn ODA, coi đây là những bước cải thiện chính sách rất có ý nghĩa.

Bà Susan Lim - đại diện Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) nhận định, có 3 thay đổi lớn nhất trong dự thảo luật là đơn giản hóa thủ tục; trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong phê duyệt và thực hiện các dự án; tách bồi thường, giải phóng mặt bằng... thành dự án độc lập. Với dự án khẩn cấp, bà Susan Lim đề xuất cần có quy định cụ thể để có thể sử dụng hiệu quả hơn, ví dụ các dự án với thiên tai, bão lũ, biến đổi khí hậu...

Ông Herve Conan - Giám đốc Quốc gia Việt Nam, Cơ quan phát triển Pháp (AFD) đồng tình với các sửa đổi về đơn giản hóa thủ tục, có chương riêng về ODA, tiếp tục phân cấp phân quyền cho các địa phương, bao gồm thẩm quyền của HĐND, UBND... Với những dự án quan trọng quốc gia, ông cho rằng cũng cần được thực hiện nhanh chóng thông qua việc linh hoạt hóa, đơn giản hóa đề xuất dự án. Đáng chú ý, trước đây dự án chỉ được giải ngân, triển khai thực hiện khi có kế hoạch trung hạn và kế hoạch đầu tư công hàng năm. Nhiều đối tác phát triển đã nói nhiều về chuyện phải bổ sung kế hoạch hàng năm thì rất lâu, giờ sửa đổi cho phép triển khai rồi báo cáo cấp có thẩm quyền sau.

Kiểm soát chặt cấp phát, cho vay lại

Bên cạnh việc đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ODA, việc sửa Luật Quản lý nợ công cũng được rà soát tổng thể, bảo đảm hài hòa giữa vay của T.Ư và địa phương, để vừa phát triển hạ tầng, vừa giữ an toàn nợ công, góp phần thực hiện mục tiêu tăng trưởng hai con số đến năm 2030 và tầm nhìn 2045. Phó Chủ tịch Quốc hội Trần Quang Phương nêu rõ, trước đây chúng ta cứ tư duy vốn ODA là không hoàn lại, không phải trả lãi nhưng thực tế không có chuyện cho không. Do đó, quá trình sử dụng nguồn vốn ODA cần phải quy định chặt chẽ điều kiện cấp phát, tỷ lệ cấp phát, cho vay lại… đánh giá tác động đến ngân sách T.Ư.

Về phương thức cho vay lại vốn ODA, nếu cho vay lại mà không chịu rủi ro tín dụng có thể dẫn tới thẩm định không chặt chẽ, tạo rủi ro lớn, dồn gánh nặng lên cơ quan Nhà nước. Thực tế đã có trường hợp ngân hàng cho vay lại thiếu trách nhiệm trong giám sát, ảnh hưởng khả năng trả nợ, an toàn nợ công, thậm chí vay khoản này nhưng lại dùng cho việc khác. Cần quy định rõ trong luật hoặc nghị định sau này: Nếu xảy ra rủi ro, trách nhiệm của ngân hàng thương mại được quy định như thế nào và tỷ lệ chia sẻ rủi ro là bao nhiêu, được xác định trên cơ sở nào.

Về vay và trả nợ của chính quyền địa phương, cần tiếp tục tập trung phát hành trái phiếu ở cấp T.Ư để Chính phủ điều tiết, phân bổ lại cho địa phương, bảo đảm tổ chức vay, khả năng trả nợ của chính quyền địa phương... Không để tình trạng Chính phủ bảo lãnh nhưng địa phương từ chối không muốn nhận ODA. Đồng thời, phải bảo đảm tương thích với dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điều ước quốc tế.