Trong bối cảnh đó, trên cơ sở phân tích và tham khảo kinh nghiệm thực tiễn ở các quốc gia, Chính phủ có thể đề xuất một chính sách vừa đáp ứng hài hòa nhiều mục tiêu của Việt Nam vừa phù hợp với thông lệ quốc tế.
Trên thế giới hiện phổ biến 3 phương thức đánh thuế TTĐB, bao gồm cơ cấu thuế tương đối (theo tỉ lệ phần trăm trên giá bán), cơ cấu thuế tuyệt đối (mức thuế cố định tính trên đơn vị hàng hóa) và cơ cấu thuế hỗn hợp (kết hợp giữa thuế tính theo tỉ lệ phần trăm và thuế tuyệt đối).
Trong 3 phương thức, số quốc gia chọn đánh thuế tuyệt đối là đông nhất (66 quốc gia), tiếp đến là thuế hỗn hợp (61 quốc gia) và thuế theo tỉ lệ phần trăm (47 quốc gia). Theo thống kê của Tổ chức Y tế Thế giới và Công ty PwC Việt Nam (chuyên về lĩnh vực kiểm toán), so với gần 15 năm trước (năm 2008), số lượng quốc gia chọn lựa cách tính thuế hỗn hợp đã gia tăng đều đặn và ngược lại số quốc gia áp dụng hệ thống thuế tương đối lại sụt giảm.
Ở bất kỳ giai đoạn nào, khi cải cách thuế TTĐB đối với thuốc lá, các quốc gia đều muốn đạt được 2 mục tiêu chính là tăng thu ngân sách và giảm tiêu dùng. Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu này, phương thức tính thuế và lộ trình tăng thuế cần phải phù hợp để góp phần kiến tạo và duy trì một môi trường kinh doanh ổn định, hài hòa lợi ích của quốc gia, người dân và doanh nghiệp.
Tham khảo cách tính thuế của một số quốc gia
Trước khi rời Liên minh châu Âu (EU), Anh là nước có mức thuế gián thu đối với thuốc lá cao nhất trong số các thành viên EU bởi việc kiểm soát thuốc lá của quốc gia này được thể hiện thông qua chính sách “đánh thuế thuốc lá cao vì sức khỏe”.
Vào năm 2011, Vương quốc Anh đã tăng mạnh thuế TTĐB, cụ thể thuế theo tỷ lệ phần trăm đã giảm từ 24% xuống 16,5% trong khi thuế tuyệt đối tăng lên khoảng 30% (từ 119 EUR/1.000 điếu lên 155 EUR /1.000 điếu). Gánh nặng thuế đối với giá bán lẻ thuốc lá ở Vương quốc Anh tăng mạnh đã tạo ra thị trường tiêu thụ lớn cho thuốc lá bất hợp pháp và thuốc lá giả (chiếm khoảng 20% thị phần), thất thu thuế ước tính khoảng 2,3 - 2,5 tỷ bảng Anh trong giai đoạn 2016 - 2017, kèm theo đó tỷ lệ việc làm trong ngành bán lẻ bị giảm sút nghiêm trọng.
Để hạn chế sự gia tăng lượng thuốc lá lậu, Vương quốc Anh đã thực hiện nhiều chính sách, chiến lược khác nhau như: Thành lập Cục Biên phòng Anh quốc làm việc chặt chẽ với hải quan và Kho bạc Nhà Nước, bổ sung số lượng lớn nhân viên hải quan và máy quét X-quang ở biên giới, tăng nặng các chế tài hình sự và dân sự đối với tội buôn lậu…
Trong khi đó, Đức là minh chứng rõ ràng cho việc tăng thuế TTĐB quá mức (giai đoạn 2002 - 2005) ở cả hai cấu phần thuế theo tỷ lệ phần trăm và thuế tuyệt đối đã dẫn đến việc giá bán lẻ thuốc lá hợp pháp tăng mạnh, từ đó khiến người tiêu dùng hướng tới các lựa chọn thay thế khác (lượng tiêu thụ thuốc lá có xuất xứ từ nước ngoài tăng gấp đôi). Hậu quả là lượng tiêu thụ thuốc lá hợp pháp giảm khoảng 34% (giảm từ 145,2 tỷ xuống 95,8 tỷ điếu thuốc lá), dẫn đến Chính phủ đã mất một nguồn thu đáng kể trong khi các vấn đề về buôn lậu và thương mại xuyên biên giới tăng cao.
Sau đó, từ năm 2005 trở đi, cấu phần thuế theo tỷ lệ phần trăm bắt đầu giảm dần trong khi cấu phần thuế tuyệt đối đã bắt đầu tăng dần đều. Và từ năm 2010, bằng cách thực hiện Mô hình Thuế Thuốc lá theo hướng tăng dần thuế TTĐB một cách vừa phải trong một khoảng thời gian cụ thể (5 năm), Chính phủ Đức đã có được nguồn thu ngân sách dễ dự đoán hơn. Đồng thời, các doanh nghiệp không cần phải tăng giá bán lẻ thuốc lá lên quá cao. Chính sách này đã giúp ngành thuốc lá Đức trở nên ổn định hơn. Theo các báo cáo thống kê, nguồn thu ngân sách trung bình kể từ khi thực hiện mô hình này (tính từ năm 2011 - 2019) đã tăng hơn 4,2% so với giai đoạn từ năm 2006 - 2010.
Còn tại thị trường thuốc lá lớn nhất Đông Nam Á, Indonesia, nước này đã từ bỏ hệ thống thuế theo tỷ lệ phần trăm và chuyển sang áp dụng chính sách thuế “tuyệt đối đa cấp” phức tạp hơn vào năm 2009, trong đó thuế TTĐB đối với thuốc lá được xác định dựa trên loại thuốc lá (kretek/non- kretek), phương pháp sản xuất (sản xuất bằng máy/thủ công), khối lượng sản xuất và giá banderol (hoặc giá bán lẻ thực tế).
Chính phủ Indonesia thực hiện tăng thuế đối với các sản phẩm thuốc lá gần như hàng năm kể từ năm 2014 dựa trên chương trình cải cách thuế vì lợi ích cho sức khỏe khiến cho giá bán lẻ thuốc lá tăng khoảng 10 - 12% mỗi năm và thuế TTĐB đối với các sản phẩm thuốc lá thêm 23%. Kết quả là năm 2018, số thu thuế TTĐB đối với thuốc lá của Indonesia đạt khoảng 164,8 tỷ Rp, tăng từ khoảng 143,5 tỷ Rp trong năm 2015 - 2016. Tỷ trọng thu ngân sách nhà nước từ thuốc lá tăng từ 8,2% lên 9% vào đầu năm 2020.
Đối với tiến trình thay đổi cơ cấu thuế TTĐB của Philippines lại trải qua qua 3 giai đoạn. Giai đoạn 1997 - 2012: Philippines áp dụng hệ thống thuế tuyệt đối 4 bậc và là quốc gia bán thuốclá rẻ nhất khi chi phí thuế tính theo tỷ lệ % trên giá bán lẻ nằm trong nhóm thấp nhất của Asean. Do đó, tỷ lệ mắc bệnh và tử vong do hút thuốc và các sản phẩm liên quan đến thuốc lá ởPhilippines thuộc hàng cao nhất trong khu vực.
Giai đoạn 2013 - 2016: Đạo luật RA 10351 được ban hành và thuế TTĐB được chuyển từ hệ thống thuế tuyệt đối 4 bậc sang 2 bậc, dự kiến tăng 4% mỗi năm. Sau cải cách này, tỷ trọng thuế TTĐB trên một bao thuốc lá đã tăng đột biến từ 108% lên 341% (đối với các nhãn hiệu giá rẻ) vào năm 2013. Đồng thời sản lượng thuốc lá được tiêu thụ đã giảm đáng kể.
Từ năm 2017 trở đi: Philippines chuyển sang hệ thống thuế tuyệt đối một bậc thống nhất. Sau năm 2017 (khi Đạo luật Cộng hòa số 10963 được thông qua vào tháng 12 năm 2017), thuế suất thuế TTĐB tiếp tục tăng 4%/năm để điều chỉnh theo lạm phát và tăng 5%/năm từ năm 2024. Phần lớn nguồn thu thuế được phân bổ cho chăm sóc sức khỏe toàn dân.
Bản sửa đổi thứ hai và cũng là bản sửa đổi mới nhất theo Đạo luật Cộng hòa số 11346 (RA 1136) đã được thông qua vào tháng 7 năm 2019 và đặt mức tăng thuế TTĐB lên 29% đối với thuốc lá vào năm 2020.
Có thể thấy, những cải cách đối với cơ cấu thuế thuốc lá phải mất nhiều năm để đơn giản hóa cơ cấu từ 4 cấp xuống một cấp, và mỗi thay đổi được thực hiện một cách từ từ nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực tiềm tàng như buôn bán thuốc lá lậu và để chính phủ tăng dần việc thu ngân sách cho những sản phẩm thuốc lá từ năm 2018 trở đi. Philippines cũng đang cố gắng thực hiện trong cuộc cải cách lần này là đơn giản hóa cơ sở thuế bằng cách loại bỏ quy định “đóng băng phân loại giá”.
Ở Malaysia, thuốc lá trong nước đã phải đối mặt với vấn nạn thuốc lá lậu trong nhiều năm (thuốc lá bất hợp pháp ước tính chiếm hơn một nửa tổng thị phần), một phần do một số hòn đảo du lịch được xây dựng thành khu vực miễn thuế và tạo cơ hội cho việc bán bất hợp pháp vào phần còn lại của thị trường nội địa. Tuy nhiên, phần lớn là do việc tăng thuế cao và đột ngột tại Malaysia đã khiến giá thuốc lá hợp pháp tăng tương đối cao so với thu nhập của người dân và có một khoảng cách rất lớn giữa giá thuốc lá hợp pháp và thuốc lá lậu (thuốc lá hợp pháp đắt hơn khoảng 5 lần thuốc lá lậu).
Gần đây Malaysia áp dụng cách tăng thuế đột ngột với mức thuế TTĐB (tăng thêm hơn 40% vào năm 2016). Ngay khi Malaysia thực hiện việc tăng thuế trong năm 2016, thị phần thuốc lá lậu năm 2016 tại Malaysia tăng gần 40% so với năm 2015 (từ 37% lên 52% thị trường) và đến năm 2020 thị phần thuốc lá lậu đã chiếm 64% thị trường Malaysia. Tương ứng với việc gia tăng thị phần thuốc lá lậu, thị phần thuốc lá hợp pháp tại Malaysia vào năm 2016 đã giảm ngay lập tức 26%; cho đến năm 2020 đã giảm 42% so với năm 2015. Trong khi đó tổng sản lượng thuốc tiêu thụ tại Malaysia (tính cả thuốc lá hợp pháp và bất hợp pháp) tiếp tục tăng đều khoảng 5%/năm (và chỉ giảm nhẹ vào năm 2020 do diễn biến dịch Covid-19). Thất thu thuế TTĐB năm 2018 của Malaysia lên tới 4,8 tỷ RM.
Hướng đi nào với thị trường trong nước?
Từ kinh nghiệm các nước, có thể thấy dù không có chính sách thuế nào là hoàn hảo và có thể đem áp dụng chung cho mọi quốc gia do đặc điểm, quy mô phát triển kinh tế, và hành vi hút thuốc lá ở mỗi quốc gia là khác nhau, nhưng một chính sách thuế theo thông lệ tốt nhất hoặc có hiệu quả phải đảm bảo được xem xét kỹ lưỡng về tác động và những ảnh hưởng của thuế suất hoặc việc cải cách cơ cấu thuế suất lên các bên liên quan khác nhau.
Bên cạnh đó, sự thành công của một chính sách thuế đòi hỏi một cơ cấu hoàn thiện để tạo ra thêm nguồn thu ngân sách và điều tiết thay đổi hành vi người tiêu dùng theo hướng lựa chọn những sản phẩm có chất lượng cao hơn, bảo vệ sức khỏe cho chính người dùng và cho cộng đồng.
Phó Tổng thư ký Liên đoàn Công nghiệp và Thương mại Việt Nam (VCCI) Đậu Anh Tuấn cho rằng, bên cạnh những kết quả quan trọng trong định hướng sản xuất, tiêu dùng của xã hội; điều tiết thu nhập của người tiêu dùng; tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà Nước thì cộng đồng doanh nghiệp kỳ vọng thuế TTĐB cần đáp ứng những yêu cầu cao hơn. Cụ thể như đảm bảo được một môi trường kinh doanh ổn định, thuận lợi, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người dân và doanh nghiệp.
Theo ông Đậu Anh Tuấn, một sắc thuế TTĐB tốt thì ngoài các mục tiêu như định hướng hành vi tiêu dùng, tăng thu ngân sách thì cần tính tới các yếu tố: Tính khả thi, tính tuân thủ, cạnh tranh bình đẳng, tính tin cậy, dự báo trước được và phù hợp với thông lệ quốc tế.
Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính (Bộ Tài chính) Lê Thị Thùy Vân cho rằng, phương thức đánh thuế theo mức tuyệt đối và đặc biệt là phương thức đánh thuế hỗn hợp hiện đang được sử dụng phổ biến tại nhiều quốc gia do lợi ích mang lại của hai phương pháp này. Bà Vân cũng khuyến nghị, việc tăng thuế TTĐB theo phương pháp hỗn hợp cần có lộ trình để đảm bảo số thuế tuyệt đối tăng qua các năm cần tương ứng với tốc độ lạm phát.
Tại Việt Nam, Chính phủ đã ban hành các văn bản định hướng chuyển sang áp dụng hệ thống thuế hỗn hợp để hỗ trợ tốt hơn cho mục tiêu giảm sản lượng tiêu thụ sản phẩm thuốc lá. Ủng hộ xu hướng này, bà Đinh Thị Quỳnh Vân, Tổng giám đốc Công ty PwC Việt Nam nhận định: “Giai đoạn hiện nay, Việt Nam có thể chuyển sang hệ thống thuế hỗn hợp, sau đó tăng dần thành phần tuyệt đối và giảm dần thành phần tương đối. Trong tương lai, khi phù hợp sẽ chuyển sang hệ thống thuế tuyệt đối đơn bậc”.
Chúng tôi ủng hộ phương án tăng thuế theo lộ trình hợp lý từ 2025. Trong năm đầu tiên, bên cạnh thuế suất 75% bổ sung thêm thuế tuyệt đối ở mức 500 đồng/bao, tiếp đến nâng dần theo lộ trình 500 đồng/bao mỗi năm.
Chủ tịch VTCA Nguyễn Thị Cúc
Trong khi đó, Chủ tịch Hội Tư vấn thuế Việt Nam (VTCA) Nguyễn Thị Cúc cho rằng, việc tăng thuế đối với mặt hàng thuốc lá nên có lộ trình để các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh có thể điều chỉnh, sắp xếp bố trí hoạt động sản xuất kinh doanh, vừa đảm bảo vừa ổn định sản xuất, vừa đóng góp nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, vừa hạn chế thuốc lá lậu, tránh thất thu thuế, đồng thời góp phần bảo vệ sức khỏe cộng đồng. Lộ trình này cần cân nhắc cả về thời gian và mức thuế điều tiết.
Việc chuyển đổi sang hệ thống thuế hỗn hợp và thuế tuyệt đối đơn bậc là hướng đi tất yếu của các quốc gia để đạt được các mục tiêu vi mô (đảm bảo đời sống người nông dân, người lao động, các gia đình) lẫn vĩ mô (phát triển ngành, tăng thu ngân sách).
Theo các chuyên gia, cách làm phù hợp cho Việt Nam trong giai đoạn sắp tới là bổ sung thuế tuyệt đối từ năm 2025 với một lộ trình tăng thuế hợp lý, mức tăng phù hợp, tránh tăng thuế đột ngột dẫn đến gia tăng thuốc lá lậu, gây bất ổn thị trường, nhằm tạo ra sự bền vững về công ăn việc làm, an sinh xã hội cũng như đảm bảo việc gia tăng thuế nộp ngân sách Nhà nước.
Nhìn từ thông lệ quốc tế, một chính sách thuế thuốc lá hiệu quả và toàn diện cần phải có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, dịch chuyển từ cơ cấu thuế theo tỷ lệ phần trăm sang cơ cấu hỗn hợp và tiến tới thuế tuyệt đối đơn bậc, như Hàn Quốc đã làm.
Thứ hai, tăng thuế TTĐB từ từ, không nên tăng thuế đột ngột. Nếu không, như Malaysia, Anh, giá bán lẻ thuốc lá hợp pháp đột ngột tăng cao, khiến người tiêu dùng rời bỏ thuốc lá hợp pháp. Nguồn thu của Chính phủ khi đó sẽ trở nên mất ổn định và có thể giảm xuống.
Thứ ba, cần có lộ trình tăng thuế dài hạn, minh bạch như Philippines thực hiện khi cải cách thuế từ 4 bậc xuống còn đơn bậc, đồng thời điều chỉnh thuế TTĐB hàng năm.
Thứ tư, việc điều chỉnh thuế nên thực hiện từng bước, bảo vệ tính hiệu quả của biện pháp trước lạm phát. Hiện nay, nhiều nước đã áp dụng cách tiếp cận này và điều chỉnh thuế suất định kỳ qua thời gian.
