Tuy nhiên, những ngày vàng son của lệnh trừng phạt đơn phương như vậy có thể sớm kết thúc, khi mà các đối thủ của Mỹ đã trang bị đa dạng cách phòng vệ.
Loạt biện pháp né trừng phạt ra đời
Thế giới từ lâu đã ghi nhận nhiều cảnh báo về tác động tiêu cực của việc lạm dụng các biện pháp trừng phạt. Năm 1998, cựu Tổng thống Mỹ Bill Clinton than thở rằng nước ông đã trở thành “những kẻ ưa trừng phạt”. Ông lo lắng rằng nước Mỹ “có nguy cơ trông giống như chúng ta muốn trừng phạt tất cả những ai không đồng quan điểm với mình vậy”.
Vào thời điểm đó, những lo ngại này đã bị gạt đi, với lập luận rằng Mỹ vẫn là một cường quốc kinh tế vô địch và các biện pháp trừng phạt đôi khi vẫn là một công cụ hiệu quả. Chẳng hạn, cuối những năm 1990, bằng các lệnh trừng phạt, Mỹ đã buộc cựu lãnh đạo Libya Muammar al-Qaddafi giao nộp những kẻ tình nghi thực hiện hai vụ đánh bom trên máy bay và chấp nhận dỡ bỏ kho vũ khí hạt nhân, hóa học của chính quyền này.
Nhưng kể từ đó, tốc độ sử dụng các biện pháp trừng phạt đã tăng lên đáng kể, và các quốc gia đối nghịch với Mỹ đã bắt đầu củng cố nền kinh tế của họ, như một biện pháp phủ đầu để tránh các hình phạt có thể xảy ra. Trong đó, 3 sự kiện trong thập kỷ qua được cho là động lực thúc đẩy các nước phải làm như vậy.
Vào năm 2012, Mỹ đã loại Iran khỏi SWIFT - hệ thống toàn cầu cho phép hầu như tất cả các khoản thanh toán quốc tế - nhằm cô lập quốc gia Trung Đông về tài chính. Sau đó, vào năm 2014, các nước phương Tây đã áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với Nga sau khi nước này sáp nhập Crimea sau một cuộc trưng cầu dân ý, khiến Moscow phải ưu tiên quyền tự chủ kinh tế.
Cuối cùng, vào năm 2017, Washington khơi mào chiến tranh thương mại với Bắc Kinh, sau đó cuộc chiến nhanh chóng lan sang lĩnh vực công nghệ. Bằng cách hạn chế xuất khẩu bí quyết bán dẫn sang Trung Quốc, Washington khiến các đối thủ của mình lưu ý rằng quyền tiếp cận công nghệ quan trọng của họ có thể bị cắt đứt.
3 sự kiện này được tin đã thúc đẩy sự xuất hiện của một hiện tượng mới: Kháng lệnh trừng phạt. Quyền lực của Mỹ trong việc áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với các quốc gia khác xuất phát từ tính ưu việt của đồng USD và phạm vi giám sát của Mỹ đối với các kênh tài chính toàn cầu. Do đó, điều hiển nhiên là những “kẻ thù” của Mỹ sẽ tìm kiếm những đổi mới tài chính nhằm giảm bớt những lợi thế này của Washington. Kết quả là, các thỏa thuận giao dịch tiền tệ song phương và những lựa chọn thay thế cho SWIFT ra đời.
Các giao dịch tiền tệ song phương kết nối trực tiếp các ngân hàng trung ương với nhau, loại bỏ nhu cầu sử dụng đồng tiền thứ ba để giao dịch, nghĩa là cho phép họ bỏ qua đồng bạc xanh của Mỹ. Trung Quốc đã tận dụng công cụ này một cách nhuần nhuyễn, ký các thỏa thuận giao dịch tiền tệ với hơn 60 quốc gia, với tổng trị giá gần 500 tỷ USD. Mục tiêu của Bắc Kinh rất rõ ràng: Cho phép các công ty Trung Quốc vượt qua các kênh tài chính của Mỹ bất kỳ khi nào họ muốn.
Vào năm 2020, lần đầu tiên Trung Quốc thanh toán hơn một nửa giao dịch thương mại với Nga bằng một loại tiền tệ không phải USD, khiến phần lớn các giao dịch thương mại này “miễn nhiễm” với các lệnh trừng phạt của Mỹ. Việc Nga và Trung Quốc sau đó phát triển các kênh thanh toán bằng đồng nhân dân tệ và đồng rúp cũng không còn là điều bất ngờ. Vào tháng 3/2020, Tổ chức Hợp tác Thượng Hải (SCO) - với Trung Quốc, Ấn Độ và Nga là các thành viên chủ chốt - đã ưu tiên phát triển thanh toán bằng nội tệ nhằm tránh đồng USD và các lệnh trừng phạt của Mỹ.
Tham vọng từ bỏ đồng USD của Trung Quốc là điều dễ hiểu, nhưng chính các đồng minh của Mỹ cũng đang ký kết các thỏa thuận giao dịch tiền tệ song phương. Năm 2019, Ấn Độ mua tên lửa phòng không S-400 của Nga, và giao dịch trị giá 5 tỷ USD lẽ ra sẽ kích hoạt lệnh trừng phạt của Washington. Tuy nhiên, New Delhi và Moscow đã hồi sinh một thỏa thuận giao dịch tiền tệ song phương có từ thời Liên Xô cũ, do đó Ấn Độ đã có thể mua tên lửa của Nga bằng cách sử dụng đồng rúp và đồng rupee.
Một cách lách trừng phạt khác mà các quốc gia đã theo đuổi là phát triển các hệ thống thanh toán không phải của phương Tây. Chừng nào các quốc gia còn tiếp tục sử dụng các kênh tài chính của phương Tây, đặc biệt là SWIFT, họ chắc chắn sẽ không an toàn trước các lệnh trừng phạt. Cắt đứt hoàn toàn quyền truy cập của một quốc gia vào SWIFT là “lựa chọn hạt nhân” trong kho vũ khí trừng phạt của Mỹ. Nó đã được sử dụng lần đầu tiên để chống lại Iran, và gần đây là với Nga do cuộc chiến ở Ukraine.
Giải pháp thay thế của Trung Quốc và Nga, được gọi là Hệ thống thanh toán liên ngân hàng xuyên biên giới (CIPS), đã đi vào hoạt động, dù được cho vẫn chưa đủ để thay thế SWIFT. Vào năm 2021, CIPS đã xử lý 12.000 tỷ USD giao dịch, tương đương với những gì SWIFT xử lý trong vòng chưa đầy 3 ngày. Ngoài ra, CIPS tập trung vào các khoản thanh toán bằng đồng nhân dân tệ, chiếm chưa đến 10% các giao dịch tài chính toàn cầu.
Để thấy, SWIFT đã được nhúng sâu vào các mạng tài chính toàn cầu, đủ khiến các tổ chức tài chính khó có thể từ bỏ một hệ thống bị chính trị hóa. Nhưng chính sự tồn tại của CIPS là một chiến thắng cho Moscow và Bắc Kinh: Mục tiêu của họ là có một giải pháp thay thế hiệu quả cho SWIFT, chứ không phải hệ thống thanh toán lớn nhất. Điều quan trọng đối với Nga và Trung Quốc là khoảng 1.300 ngân hàng tại hơn 100 quốc gia đã tham gia khuôn khổ này.
Cần một giải pháp toàn cầu
Tuy nhiên, sự trỗi dậy của bối cảnh tài chính bị phân mảnh là mối nguy đối với cả ngoại giao và an ninh quốc gia, không chỉ riêng đối với Mỹ. Ngoài việc làm suy yếu hiệu quả của các lệnh trừng phạt, sự gia tăng của các kênh tài chính chống lại lệnh trừng phạt có nghĩa là Mỹ sẽ có một điểm mù ngày càng lớn trong việc phát hiện các hoạt động bất hợp pháp trên toàn cầu.
Theo dõi các giao dịch tài chính có đặc điểm đáng ngờ hoặc đến từ các quốc gia cụ thể là rất quan trọng trong cuộc chiến chống khủng bố. Phát hiện chuyển giao tài chính giữa các bên được biết là tạo điều kiện phổ biến hạt nhân cũng giúp theo dõi sự phát triển của vũ khí hạt nhân. Tất cả điều này cũng có nghĩa là trong vòng một thập kỷ qua, các biện pháp trừng phạt của Mỹ đã có thể có những tác dụng nhất định.
Trong trường hợp tốt nhất, việc xây dựng các biện pháp trừng phạt đa phương được tin sẽ thúc đẩy việc thiết lập một khuôn khổ toàn cầu để nâng cao hiệu quả của các biện pháp trừng phạt. Rất nhiều tổ chức tương tự đã giải quyết các vấn đề đòi hỏi sự hợp tác toàn cầu, chẳng hạn như luật hàng hải, cuộc chiến chống ma túy hay tái định cư người tị nạn. Tại sao không thành lập một tổ chức chuyên xử phạt?
Một tổ chức như vậy sẽ phân tích khả năng chống lại các biện pháp trừng phạt nhằm hướng tới việc điều chỉnh các kênh tài chính của phương Tây để đáp ứng những thách thức phía trước. Nó cũng sẽ nghiên cứu tác động của các biện pháp trừng phạt, đặc biệt tập trung vào các nền kinh tế mới nổi. Một tổ chức dành riêng cho những vấn đề này có thể là phương thuốc duy nhất để chống lại các biện pháp trừng phạt đơn phương kém hiệu quả.
