[Hoạt động cầm đồ - Khai tử hay đổi mới luật để kiểm soát] Bài 1: Quy định pháp luật không đồng bộ

Theo điểm 2, điều 4 của Luật Tổ chức tín dụng (TCTD) hiện hành (năm 2010 và sửa đổi năm 2017) thì hoạt động ngân hàng là việc kinh doanh, cung ứng thường xuyên một hoặc một số nghiệp vụ. Trong đó, nghiệp vụ cho vay có thể thực hiện thông qua các hình thức như cho vay tín chấp, cho vay thế chấp, cho vay cầm cố, cho vay khác. Cầm đồ là một hình thức cho vay cầm cố, nên các tiệm cầm đồ tuy không phải là các TCTD nhưng thực sự đang tổ chức hoạt động nghiệp vụ ngân hàng.

Theo quy định hoạt động ngân hàng là việc kinh doanh, cung ứng thường xuyên một hoặc một số nghiệp vụ:(i) nhận tiền gửi;(ii) cấp tín dụng;(iii) cung ứng dịch vụ thanh toán qua tài khoản. Trong đó, cấp tín dụng bao gồm các nghiệp vụ: Cho vay; chiết khấu; cho thuê tài chính; bảo lãnh…

Tại điểm 2, điều 8 Luật TCTD quy định: “Nghiêm cấm cá nhân, tổ chức không phải là TCTD thực hiện hoạt động ngân hàng, trừ giao dịch ký quỹ, giao dịch mua, bán lại chứng khoán của công ty chứng khoán”. Như vậy, chỉ có các TCTD hiện tại như ngân hàng thương mại, ngân hàng phát triển, công ty tài chính, công ty cho thuê tài chính, quỹ tín dụng hợp tác mới được phép thực hiện nghiệp vụ cho vay cầm cố thông qua hoạt động cầm đồ. Các cá nhân, tổ chức khác đang tổ chức hoạt động cầm đồ trên thị trường là trái với Luật TCTD hiện hành.

Nên nhớ, Luật TCTD trước đó (năm 1997) tại điểm 2, điều 20 lại giải thích từ hoạt động ngân hàng là: “Hoạt động kinh doanh tiền tệ và dịch vụ ngân hàng với nội dung thường xuyên là nhận tiền gửi, sử dụng số tiền này để cấp tín dụng và cung ứng các dịch vụ thanh toán”. Với khái niệm này rõ ràng hoạt động cầm đồ không phải là hoạt động ngân hàng cho tới thời điểm trước ngày Luật TCTD năm 2010 có hiệu lực (1/1/2011).

Tại sao hoạt động cầm đồ trên thị trường không bị cấm theo quy định của Luật TCTD? Trái lại, các tiệm cầm đồ đang mọc ra như nấm khắp mọi ngõ, hẻm từ thành phố đến thị trấn, thị tứ nông thôn. Một nguyên Vụ phó, Vụ pháp chế Ngân hàng Nhà nước (NHNN) cho rằng hoạt động cầm đồ của các tiệm cầm đồ là hoạt động ngân hàng nên phải được điều chỉnh theo luật chuyên ngành là Luật TCTD. “Tuy nhiên, dịch vụ cầm đồ mở ra ngoài bờ rào ngân hàng không quản lý được theo Luật TCTD do vướng các luật chung về kinh doanh có sự không đồng bộ” - vị này thừa nhận.

Theo Luật DN năm 1999, Luật DN năm 2005, Luật DN năm 2014 thì các DN có quyền kinh doanh các ngành, nghề mà pháp luật không cấm. Luật Đầu tư (ĐT) năm 2005 không cấm hoạt động kinh doanh cầm đồ và không quy định hoạt động cầm đồ là lĩnh vực kinh doanh có điều kiện. Nhưng Luật ĐT hiện hành (năm 2014) quy định hoạt động cầm đồ là lĩnh vực kinh doanh có điều kiện nhưng không quy định rõ điều kiện gì. Nghị định 96/2016/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Luật DN năm 2014 và Luật Đầu tư năm 2014 quy định cầm đồ là ngành, nghề kinh doanh có điều kiện về an ninh, trât tự.

Luật DN, Luật ĐT, Nghị định hướng dẫn thực hiện các Luật đó của Chính phủ đã không coi cầm đồ là hoạt động ngân hàng bị cấm kinh doanh theo Luật TCTD. Điều đáng nói ở đây, chính Nghị định 96/2016/NĐ-CP đã thừa nhận cầm đồ là kinh doanh dịch vụ cho vay tiền, tức kinh doanh dịch vụ ngân hàng. Tại điểm 4, điều 3 của Nghị định này đã giải thích: “Kinh doanh dịch vụ cầm đồ gồm: Kinh doanh dịch vụ cho vay tiền mà người vay tiền phải có tài sản hợp pháp mang đến cơ sở kinh doanh dịch vụ cầm đồ để cầm cố”. Như vậy, Luật DN, Luật ĐT, Nghị định hướng dẫn các Luật này đã có sự mâu thuẫn, phủ định Luật TCTD.

NHNN là cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động ngân hàng của các TCTD theo Luật NHNN và Luật TCTD. Hoạt động cầm đồ của cá nhân, tổ chức không phải là TCTD đã vi phạm Luật TCTD tại sao NHNN không có động thái phản ứng nào từ trước đến nay? Lý do gì? Phải chăng NHNN cho rằng cho vay cầm đồ của các tiệm cầm đồ khác với cho vay cầm cố của các TCTD, nên cho vay cầm đồ không phải là cho vay cầm cố, tức cầm đồ không phải là hoạt động ngân hàng. Hay NHNN còn có lý do khác? Dù lý do gì thì hiện tại hoạt động cầm đồ của các tiệm cầm đồ trên thị trường đang vi phạm nghiêm trọng Luật TCTD. Để khắc phục chỉ bằng một trong hai kịch bản, hoặc lựa chọn kịch bản khai tử cầm đồ hoặc lựa chọn sửa đổi điểm 2, điều 8 của Luật TCTD cho phù hợp.

Có thể nói những năm gần đây hệ thống luật pháp nước ta được ban hành rất nhiều, nhưng trên thực tế khi đưa luật vào cuộc sống vẫn còn tình trạng Luật “đá” Luật do cùng một đối tượng nhưng nhiều Luật cùng điều chỉnh. Hoạt động cầm đồ không chỉ liên quan trực tiếp Luật TCTD mà liên quan đến nhiều Luật, Nghị định khác, như: Luật DN, Luật ĐT, Luật Dân sự, Luật Thương mại, các Nghị định về quản lý trật tự, xã hội…

Cho vay cầm đồ thực chất là cho vay tiền có bảo đảm bằng tài sản cầm cố, là một hình thức cấp tín dụng thuộc nghiệp vụ hoạt động ngân hàng, nên phải cấm theo Luật TCTD. Nhưng các Luật chung về kinh doanh, các Luật khác liên quan lại không cấm hoạt động cầm đồ đã làm cho Luật TCTD bị vô hiệu khi quy định nghiêm cấm cá nhân, tổ chức không phải TCTD tham gia hoạt động ngân hàng (cầm đồ).

Dư luận cho rằng dịch vụ cầm đồ đang biến tướng rất tiêu cực, đề nghị Quốc hội nghiên cứu và có thể khai tử dịch vụ cầm đồ như dịch vụ đòi nợ thuê. Nhưng rõ ràng trên thực tế, dịch vụ cầm đồ có đóng góp nhất định cho xã hội, giúp người cần vay tiền giải quyết kịp thời các khó khăn trong cuộc sống. Mạng lưới các TCTD cho dù đã phát triển rất mạnh nhưng chưa thể đáp ứng loại nhu cầu tiền vay món nhỏ, tức thì của người dân. Dĩ nhiên, cũng không thể vì lợi ích nhất định của dịch vụ cầm đồ mà ngụy biện che đậy mặt trái đang ngày càng nguy hiểm của dịch vụ này. Khai tử cầm đồ hay tìm cách siết chặt là vấn đề cần sự phân tích cụ thể, đa chiều.