Vốn hóa đất đai nhìn từ kinh nghiệm thế giới

Tất yếu của đô thị hóa

Ở tất cả các nước đang thực hiện công nghiệp hóa đều dẫn tới quá trình đô thị hóa. Trong đó, chỉ số đô thị hóa được tính bằng tỷ số lượng cư dân sinh sống tại các đô thị trên tổng dân số cả nước. Nước ta hiện nay mới đạt mức thu nhập trung bình thấp, chỉ số đô thị hóa gần 40%. Những nước thu nhập trung bình thường đạt tỷ lệ 50% đô thị hóa (Trung Quốc, Thái Lan...).

Đối với nước đã hoàn thành công nghiệp hóa thì thường có thu nhập cao và chỉ số đô thị hóa đạt tới 80% (Nhật Bản, Hàn Quốc...). Ngân hàng Thế giới coi tỷ lệ đô thị hóa là một chỉ số về mức độ công nghiệp hóa đất nước.

Nước ta hiện nay đang trong giai đoạn đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa diễn ra khá mạnh. Có xu hướng dòng lao động di cư từ khu vực nông thôn vào đô thị và quy hoạch phát triển mở rộng khu đô thị hiện hữu hoặc quy hoạch thành lập khu đô thị mới. Cả hai xu hướng này đều đang diễn ra ở Việt Nam.

Khi tỷ lệ đô thị hóa tăng cao, phát triển đô thị không thể tiếp tục lan ra trên mặt phẳng mà buộc phải phát triển theo chiều đứng, cả lên cao và xuống sâu trong lòng đất, trên mặt nước và trong lòng nước.

Gần đây, vấn đề bảo vệ môi trường đã hình thành khái niệm về triết lý phát triển xanh. Trong phát triển đô thị, khái niệm “đô thị xanh” ra đời với yêu cầu cây xanh, mặt nước, ít dùng năng lượng công nghiệp, tận dụng yếu tố thiên nhiên như gió, ánh sáng, nước...

Đô thị càng đạt tiêu chí đô thị xanh thì giá trị càng cao. Như vậy, sự phát triển đô thị không bao giờ đứng yên, nhu cầu nâng cấp đô thị là một yếu tố động. Tính hoàn thiện của không gian sống ngày một cao hơn.

Trong quá trình động này, chắc chắn vấn đề đầu tiên là lấy tiền ở đâu để đầu tư chỉnh trang và phát triển đô thị theo những xu hướng hiện đại nhất, đô thị nào tìm được cách hợp lý động viên được nguồn lực tại chỗ để chỉnh trang, phát triển mới theo kịp được xu hướng tiên tiến. Ngồi chờ ngân sách Nhà nước thì không bao giờ đủ cho địa phương phát triển.

Tại đô thị, tài nguyên đất đai có 3 đặc tính quan trọng: Được sử dụng vô thời hạn, không có khấu hao; giá trị tăng lên ngày càng cao do diện tích bị hạn chế mà con người ngày càng đông hơn; có điều kiện càng hoàn chỉnh thì giá đất đai tăng lên càng cao.

Ngược lại, tài nguyên thiên nhiên khác thì bị tiêu hao trong quá trình sử dụng, đến một thời điểm nhất định sẽ bị cạn kiệt. Vì vậy, đất đai là một nguồn lực chủ yếu để phát triển, chỉnh trang đô thị. Lúc này, có hai vấn đề được đặt ra là tìm các giải pháp để tạo giá trị tăng thêm của đất đai tại đô thị (vốn hóa đất đai - land capitalization) và tìm giải pháp thu hợp lý để thu được giá trị tăng thêm này (thu giá trị đất đai - land value capture).

Kinh nghiệm từ thế giới

Vốn hóa đất đai tại đô thị là quá trình tìm giải pháp chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính, trong đó có giải pháp tạo giá trị đất đai tăng thêm đầu tư trên đô thị mang lại, có thể là đầu tư công, đầu tư tư hay đầu tư đối tác công - tư... Việc chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính có thể bao gồm nhiều giải pháp.

Thứ nhất, thu giá trị đất đai từ việc bán đất công (public land) vào thị trường để sử dụng trong khu vực tư nhân, có thể gọi tắt là “chuyển nhượng đất công sản”. Ở Việt Nam, đất đai thuộc khu vực công sản để chuyển nhượng vào thị trường không còn nhiều, chủ yếu là áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho dự án phát triển nhà ở.

Thứ hai, thu từ tiền cho thuê đất công trên thị trường để sử dụng dân dụng hoặc kinh doanh. Ở Việt Nam, đất thuộc khu vực công sản không còn nhiều, chủ yếu là Nhà nước thu hồi đất rồi cho các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh thuê đất.

Thứ ba, thu từ đánh thuế việc sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất và các loại thuế khác có liên quan đến đất đai, gọi là “thuế bất động sản (BĐS)” hay “thuế tài sản”.

Việt Nam mới chỉ có thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp có tỷ suất thuế rất thấp, chưa đánh thuế vào tài sản gắn liền với đất. Thứ tư, thu từ thuế, các loại phí chuyển nhượng đất đai và tài sản gắn liền với đất.

Thứ năm, thu từ cho thuê các không gian liên quan đến đất như mặt nước, đất thuộc tầng ngầm, khoảng không. Đây là một nguồn thu đáng kể cho không gian đô thị vì xu hướng phát triển đô thị là theo chiều đứng. Thứ sáu, thu từ bán (chuyển nhượng) hoặc cho thuê BĐS thuộc sở hữu Nhà nước cho người có nhu cầu.

Đối với các nước công nghiệp, BĐS thuộc khu vực Nhà nước cũng do ngân sách Nhà nước mua (nhận chuyển nhượng) nên khi không cần sử dụng cơ quan Nhà nước sẽ bán ra thị trường để thu lại tiền nộp vào ngân sách.

Thứ bảy, thu từ giá trị đất đai tăng thêm (betterment levy capture) không do chủ đất tạo ra. Tại mỗi đô thị, mọi đầu tư trên đất đều mang lại giá trị đất đai tăng thêm, có thể do đầu tư hạ tầng của Nhà nước, do đầu tư công trình tư nhân, do đầu tư đối tác công - tư và do đầu tư của chủ đất tạo ra. Thứ tám, thu từ dạng thức đầu tư đối tác công – tư, thường được áp dụng ở các nước đang phát triển, Nhà nước có đất, nhà đầu tư tư nhân có tiền hợp tác với nhau để phát triển đô thị, nhất là hạ tầng cần đầu tư trước một bước mà ngân sách Nhà nước không đủ cho đầu tư công.

Thứ chín, thu từ sắp xếp hợp lý việc sử dụng đất trong khu vực công. Trong giai đoạn kinh tế bao cấp, giá trị đất đai và các tài sản chủ yếu gắn liền với đất đai đều thuộc khu vực tài sản công. Khi chuyển sang kinh tế thị trường, tài sản công này được chuyển phần lớn sang khu vực tư nhân, từ quá trình này có thể thu được nguồn kinh phí rất lớn cho Nhà nước.

Thứ mười, thu từ cổ phần hóa DN Nhà nước, một khối lượng lớn BĐS khu vực công sản đã giao cho DN Nhà nước, nay được chuyển sang khu vực tư nhân theo phương thức cổ phần hóa.

Ngoài ra, thu từ hình thức chuyển dịch đất đai “góp/tái điều chỉnh đất” (Land Pooling/Readjustment). Đây là hình thức phát triển, chỉnh trang đô thị rất hiệu quả và tạo khả năng chia sẻ công bằng lợi ích. Các nước cũng gọi đây là một hình thức thu giá trị đất đai từ nâng cấp, phát triển đô thị. Việt Nam chưa áp dụng phương thức này, thậm chí hiểu chưa đúng.

Một biện pháp nữa là thu từ nghĩa vụ tài chính cho hoạt động phát triển trên đất đối với các chủ đầu tư dự án (bao gồm cả nghĩa vụ đóng góp cho phát triển, phí tác động).

Tại nhiều quốc gia, người ta không phân loại đất ra nhiều loại mà chỉ có 2 loại gồm đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp. Theo quy hoạch, người ta bán quyền phát triển (development right), nhà đầu tư nào mua có quyền phát triển thì được thực hiện dự án đầu tư phi nông nghiệp trên đất nông nghiệp.

Từ thực trạng trên, chúng ta có thể rút ra được một số hình thức thu từ đất có hiệu quả trên thế giới và so sánh với hiện trạng thu từ đất tại Việt Nam. Hầu như tại tất cả các nước công nghiệp và đang công nghiệp hóa trên thế giới, người ta sử dụng hai biện pháp thu chủ yếu: Thu từ thuế tài sản và thu từ giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ đất mang lại.

Trong khi đó, ở Việt Nam nguồn thu chính từ thu hồi đất để giao đất cho nhà đầu tư phát triển nhà ở (khoảng 68%), tiếp theo thu từ thuế, phí chuyển quyền BĐS (khoảng 17%) và thu từ cho thu hồi đất để cho dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh thuê đất (khoảng 13%). Điều này cho thấy có sự khác biệt quá lớn giữa cách thu của Việt Nam so với các nước khác.