“Người sử dụng đất” qua các Luật Đất đai
Liên quan đến góp ý Dự thảo Luật Đất đai, Luật sư Trần Đức Phượng – Đoàn Luật sư TP Hồ Chí Minh đã có chia sẻ gửi báo Kinh tế và Đô thị một số góp ý về từ ngữ “Người sử dụng đất”.
Luật sư Phượng cho biết, để một văn bản pháp luật phù hợp với đời sống và không bị sửa đổi trong thời gian ngắn thì đòi hỏi nhiều yếu tố, trong đó kỹ thuật soạn thảo văn bản có sự đóng góp quan trọng.
Tại Việt Nam, tính từ năm 1987 đến nay đã ban hành 4 Luật Đất đai với chu kỳ khoảng 10 năm/một lần. Mặc dù vậy, pháp luật về đất đai vẫn được xem là khó hiểu không chỉ đối với người dân mà cả những người học chuyên ngành luật.
“Một trong những nguyên nhân có thể kể đến là việc sử dụng từ ngữ chưa chính xác; làm giảm sút tính đồng bộ, tính logic trong văn bản; dẫn đến hiện tượng đọc không hiểu, mâu thuẫn giữa các điều, hiểu theo nhiều hướng, áp dụng sai trên thực tế, mỗi địa phương áp dụng khác nhau… Hiện nay, Dự thảo Luật Đất đai vẫn còn sử dụng nhiều từ ngữ chưa chính xác, trong số đó như “Người sử dụng đất” qua các Luật Đất đai” – Luật sư Phượng chia sẻ.
Luật sư Phượng viện dẫn, theo Luật Đất đai 1987 đầu tiên quy định: “Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân - gọi là “người sử dụng đất” để sử dụng ổn định, lâu dài.”
Luật Đất đai 1987, tại Điều 1 cũng đưa ra một quy định phân biệt giữa “người sử dụng đất” và “người đang sử dụng đất”: “Người đang sử dụng đất đai hợp pháp được tiếp tục sử dụng theo quy định của Luật này”.
Đến Luật Đất đai 1993, Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, hộ gia đình và cá nhân. Trong Luật này gọi chung là “người sử dụng đất”.
“Cùng với sự thay đổi nền kinh tế sang cơ chế thị trường, Luật Đất đai 1993 đã có sự thay đổi, Nhà nước trao QSDĐ thông qua hình thức “giao đất” và bổ sung hình thức “cho thuê đất”. Tại Nghị định 17/1999/NĐ-CP quy định cấp giấy chứng nhận cho “người đang sử dụng đất” khi có: giấy tờ giao đất, cho thuê đất trong các thời kỳ, có tên trong sổ địa chính, giấy tờ chuyển nhượng đất đai, mua bán nhà;…” – Luật sư Phượng dẫn chứng.
Riêng Luật Đất đai 2003, tại Điều 9, “người sử dụng đất” được liệt kê 7 nhóm chủ thể: (Các tổ chức trong nước; Hộ gia đình, cá nhân; Cộng đồng dân cư; Cơ sở tôn giáo; ...) kèm các hình thức Nhà nước trao quyền (giao, cho thuê, công nhận, nhận chuyển) đối với từng nhóm chủ thể.
Luật Đất đai 2013 hiện nay, tại Điều 5 quy định liệt kê giữ 7 nhóm chủ thể về “người sử dụng đất”.
“Người sử dụng đất” trong Dự thảo
Luật sư Trần Đức Phượng cho biết, Dự thảo Luật Đất đai xác định tại “Điều 5 – Người sử dụng đất”. Theo ý nghĩa của Luật, “người sử dụng đất” là đối tượng được Cơ quan có thẩm quyền trao quyền sử dụng đất thông qua quyết định hành chính là (i) Quyết định giao đất; (ii) Quyết định cho thuê đất; và (iii) công nhận QSDĐ thông qua việc cấp giấy chứng nhận (tại khoản 9 Điều 3, bản Dự thảo lần 1 ngày 27/7/2022 đưa ra quy định mới “ban hành quyết định định công nhận”).
Trên thực tế, nhiều người (người nghe, người nói) hiểu theo nghĩa được dùng trong đời sống, có lúc hiểu theo nghĩa này, có lúc được hiểu theo nghĩa khác: (i) là người có “hành vi tác động” vào đất: trồng cây, xây dựng công trình,…; (ii) là người đang “quản lý” trông coi đất…; (iii) là người được Nhà nước trao quyền (giao, thuê, công nhận); (iv) là người đang có hành vi sử dụng nhưng chưa được Nhà nước công nhận; (iv) là người có quyền sử dụng đất nhưng Luật không quy định là “người sử dụng đất” – cá nhân nước ngoài.
Ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng văn bản luật
Cũng theo Luật sư Phượng, từ việc sử dụng từ ngữ “người sử dụng đất” nên Dự thảo hiện nay đã dẫn đến hàng loại từ ngữ khác bị sai, ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng văn bản luật.
Theo đó, có thể dẫn đến việc sai ý nghĩa trong quy định của dự thảo về Nhà nước thu hồi đất, bồi thường. Cụ thể, tại khoản 40 Điều 3 Dự thảo, Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại QSDĐ (giao, thuê, công nhận). Các Điều khác quy định về thu hồi đất lại hiểu bao gồm việc Nhà nước thu hồi cả người chưa được Nhà nước trao QSDĐ (chẳng hạn: người đang có hành vi sử dụng đất nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận), họ chưa từng được Nhà nước trao quyền.
Do việc quy định chưa đúng về Nhà nước thu hồi đất đối với cả “người chưa được Nhà nước trao quyền” như trên nên tại Điều 89 (Nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất) chữa khiếm khuyết này bằng việc quy định không được bồi thường về đất khi không đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận (khoản 4 Điều 97). Thực chất, là chỉ áp dụng cho người chưa được công nhận QSDĐ – người chưa phải là “người sử dụng đất”.
Tại khoản 4 Điều 3 Dự thảo, giải thích: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi là bồi thường về đất) là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất hoặc……….”
Như vậy, với quy định tại Điều 5 Dự thảo (về người sử dụng đất) thì người chưa phải là “người sử dụng đất” sẽ không nằm trong quy định “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất”.
Theo khoản 25 Điều 3 Dự thảo, giải thích từ ngữ, “hỗ trợ” áp dụng đối với “người có đất”, tức là bao gồm: (i) “người sử dụng đất” và “người chưa phải là người sử dụng đất”.
Thế nhưng, với quy định tại khoản 1 Điều 104 Dự thảo thì được hiểu là “nguyên tắc” của việc “hỗ trợ” chỉ dành cho “người có đất”, kể cả đất lấn chiếm. Như vậy, khoản 1 Điều 105 Dự thảo phá vỡ nội dung quy định tại khoản 4 Điều 3 Dự thảo.
Có thể phát sinh trường hợp xét xử vượt thẩm quyền
Một thực tế, có hiện tượng Tòa án áp dụng sai quy định về “người sử dụng đất”. Theo quy định Luật Đất đai, tranh chấp giữa “người được trao quyền” (giao, thuê, công nhận) với người khác là tranh chấp về QSDĐ, từ đó xác định ai là “người được trao quyền”, xác định ranh giới thửa đất của họ đã được Nhà nước trao quyền trước đây.
Đối với các vụ tranh chấp giữa những “người chưa được được trao quyền” (chưa được: giao, thuê, công nhận) và người nhận chuyển nhượng của họ thì có những bản án, Tòa án lại tuyên công nhận QSDĐ cho “người chưa được được Nhà nước trao quyền”, từ đó theo hướng Cơ quan hành chính phải trao quyền thông qua hình thức công nhận (cấp giấy chứng nhận).
Như vậy, đối với những vụ án này, Tòa án đã thực hiện một công việc ngoài thẩm quyền, thực hiện công việc thủ tục hành chính của Cơ quan hành chính (giao, thuê, công nhận). Do đó, nhiều vụ việc trao QSDĐ qua bản án.
Đối với khu đất chưa được Nhà nước trao quyền (giao, cho thuê, công nhận) và người nhận chuyển nhượng của họ, là tranh chấp đối với những người không phải là “người sử dụng đất”, tranh chấp về xác định ai là người tiếp tục quản lý đất như Tòa án lại áp dụng quy định về điều kiện cấp “Giấy chứng nhận” – sử dụng ổn định tại Điều 21 (Căn cứ xác định việc sử dụng đất ổn định) Nghị định 43/2014/NĐ-CP để xác định ai là người sẽ tiếp tục quản lý đất.
Thực chất, đây là áp dụng quy định điều kiện Nhà nước công nhận QSDĐ để áp dụng xét xử cho tranh chấp về quyền quản lý, khai thác lợi ích trên đất. Mặt khác, trong vụ tranh chấp này các đương sự không khởi kiện về thủ tục cấp Giấy chứng nhận, không khởi kiện việc từ chối cấp giấy chứng nhận nên không thể vận dụng quy định Điều 21 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.
Đối với những tranh chấp giữa những “người chưa được được trao quyền” thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giữ nguyên, hoặc giao quyền quản lý cho một bên để chờ Cơ quan hành chính xem xét công nhận hoặc không công nhận QSDĐ cho họ.
Xử lý trong vi phạm pháp Luật Đất đai, Luật Đất đai 2013 (Điều 64) và Dự thảo (Điều 80) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai như: Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất
Theo ý nghĩa Điều 80 của Dự thảo được hiểu là chỉ áp dụng đối với “người sử dụng đất” , đối với người chưa được cấp giấy chứng nhận mà họ vi phạm cũng không bị xử lý.
Với Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010, quy định phân biệt rõ người nộp thuế thành 2 trường hợp (dù dùng từ ngữ chưa chính xác): “người sử dụng đất” và “người chưa được cấp Giấy chứng nhận”
Từ các nội dung trên, Luật sư Trần Đức Phượng đề xuất góp ý vào Dự thảo Luật Đất đai sử dụng từ ngữ “người được trao quyền sử dụng đất” thay cho “người sử dụng đất”. Ngoài ra, cần tách biệt đối với 2 nhóm chủ thể cơ bản: “người được trao quyền sử dụng đất” và “người chưa được trao quyền sử dụng đất” tránh quy định như nhau về cả nội dung, trình tự, thủ tục…
