Xây dựng Luật Thỏa thuận quốc tế nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật hiện hành
Trình bày Tờ trình, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Phạm Bình Minh cho biết, Pháp lệnh về ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế (Pháp lệnh 2007) được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 20/04/2007 đã thực hiện tốt vai trò là cơ sở pháp lý cho việc ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Pháp lệnh cũng cho thấy có một số bất cập do có những vấn đề phát sinh hoặc do thay đổi quy định pháp luật có liên quan, đặt ra yêu cầu hoàn thiện quy định về thỏa thuận quốc tế.
|
| Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Phạm Bình Minh trình bày Tờ trình. |
Theo Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao, việc xây dựng Luật Thỏa thuận quốc tế nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật hiện hành về công tác ký kết và thực hiện các văn bản hợp tác quốc tế không là điều ước quốc tế, bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật; quy định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương trong công tác thỏa thuận quốc tế; bảo đảm triển khai và quản lý một cách thống nhất, nâng cao hiệu quả ký kết, thực hiện thỏa thuận quốc tế, tranh thủ nguồn lực bên ngoài, cả về công nghệ, kỹ năng, kinh nghiệm và nguồn vốn của các nước và tổ chức quốc tế phục vụ công cuộc bảo vệ và phát triển đất nước.
Về chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế, theo Pháp lệnh 2007, cơ quan nhà nước ở trung ương bao gồm cơ quan của Quốc hội, cơ quan giúp việc của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. So với Pháp lệnh 2007, phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật mở rộng thêm quy định về việc ký kết, thực hiện thỏa thuận quốc tế nhân danh Nhà nước, Chính phủ; thỏa thuận quốc tế nhân danh tổng cục, cục thuộc bộ, cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thỏa thuận quốc tế nhân danh UBND cấp huyện, xã; cơ quan cấp tỉnh của tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp.
Về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ký kết thỏa thuận quốc tế, Chương II bao gồm 10 mục, 25 điều quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ký kết, hồ sơ lấy ý kiến và hồ sơ trình về đề xuất ký kết, bổ sung quy định về trách nhiệm của các cơ quan trong việc cho ý kiến đề xuất ký kết và việc ký thỏa thuận quốc tế trong chuyến thăm của đoàn cấp cao.
Về trình tự, thủ tục ký kết áp dụng chung với các loại thỏa thuận quốc tế, đối với thẩm quyền, thủ tục, hồ sơ trình về đề xuất ký kết thỏa thuận quốc tế, Luật này kế thừa các quy định của Pháp lệnh 2007 và hợp nhất các quy định của Quyết định 36/2018/QĐ-TTg đối với các thỏa thuận quốc tế được ký nhân danh Nhà nước, Chính phủ.
Theo đề nghị của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, trên cơ sở thực tiễn công tác điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế của hai cơ quan này có đặc thù riêng, dự thảo Luật quy định Bộ trưởng Bộ Công an quy định cụ thể việc ký kết và thực hiện trong Công an nhân dân, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định cụ thể việc ký kết và thực hiện trong Quân đội (Điều 29).
Về trình tự, thủ tục rút gọn, Chương IV bao gồm 03 điều (các điều từ 38-40) quy định về các trường hợp áp dụng thủ tục rút gọn trong việc ký, sửa đổi, bổ sung, gia hạn thỏa thuận quốc tế và trình tự, thủ tục thực hiện. Đây là nội dung hoàn toàn mới so với Pháp lệnh 2007, được xây dựng trên cơ sở vận dụng các quy định của Quyết định số 36/2018/QĐ-TTg điều chỉnh phù hợp với các loại thỏa thuận quốc tế được quy định tại Luật này nhằm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức chủ động, tích cực thực hiện hội nhập quốc tế theo đường lối, chủ trương, chính sách đối ngoại của Đảng và Nhà nước, giải quyết các khó khăn, vướng mắc đang gặp phải; rút ngắn thời gian thực hiện các quy trình ký kết, sửa đổi, bổ sung, gia hạn thỏa thuận quốc tế dưới một số điều kiện nhất định và đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Về trách nhiệm của cơ quan nhà nước ở trung ương, cơ quan cấp tỉnh và cơ quan quản lý hoạt động đối ngoại của tổ chức, Chương VI gồm 08 điều (các điều từ 44-51), quy định về trách nhiệm của các cơ quan: Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, cơ quan quản lý hoạt động đối ngoại của tổ chức, cũng như trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, xử lý vi phạm. Luật kế thừa quy định của Pháp lệnh 2007 tại các nội dung này, trừ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quy định mới.
|
| Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại Nguyễn Văn Giàu. |
Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Phạm Bình Minh nêu rõ, Hồ sơ dự án Luật gửi kèm theo Tờ trình bao gồm: Dự thảo Luật; Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; Bản chụp ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức; Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo Luật; Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới; Báo cáo đánh giá tác động thủ tục hành chính; Báo cáo tổng kết thi hành Pháp lệnh 2007; Báo cáo tổng kết thi hành Quyết định 36; Báo cáo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới; Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 74/2016/NĐ-CP về quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác ĐƯQT và TTQT; Báo cáo thẩm định dự án Luật TTQT số 31/BCTĐ-BTP ngày 26/02/2020 của Bộ Tư pháp; Báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp của Bộ Ngoại giao số 652/BC-BNG-LPQT ngày 27/02/2020. Chính phủ kính trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến.
Cần thiết ban hành Luật Thỏa thuận quốc tế
Trình bày báo cáo thẩm tra, Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại Nguyễn Văn Giàu cho biết, về sự cần thiết ban hành Luật, ngày 20/4/2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI ban hành Pháp lệnh ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế; Pháp lệnh có hiệu lực từ ngày 01/7/2007 tạo cơ sở pháp lý cho việc ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế, góp phần thúc đẩy tiến trình hội nhập của đất nước và triển khai thực hiện có hiệu quả đường lối đối ngoại của Đảng, Nhà nước ta thời gian qua.
Việc ban hành Luật Thỏa thuận quốc tế nhằm tiếp tục thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về hội nhập quốc tế, nhất là sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013, Luật Điều ước quốc tế năm 2016 và đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn nhu cầu ký kết, thực hiện có hiệu quả tiến trình hội nhập quốc tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội trong bối cảnh nước ta tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Các ý kiến tham gia thẩm tra đều nhất trí về sự cần thiết ban hành Luật Thỏa thuận quốc tế theo Tờ trình của Chính phủ.
Về hồ sơ dự án Luật, các ý kiến thẩm tra đều cho rằng hồ sơ dự án Luật Thỏa thuận quốc tế đã được Chính phủ chuẩn bị đầy đủ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Về tính hợp hiến, hợp pháp và tính tương thích với các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên, các ý kiến thẩm tra nêu rõ, Dự án Luật phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và tương thích với các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên. Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng dự thảo Luật có một số quy định thiếu tính thống nhất, cụ thể khoản 1 Điều 2 dự thảo Luật quy định: “Thỏa thuận quốc tế là cam kết bằng văn bản không được làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước CHXHCN Việt Nam theo pháp luật quốc tế”; trong khi tại khoản 5 Điều 2 dự thảo Luật quy định: “Ký là hành vi pháp lý của người có thẩm quyền hoặc người được ủy quyền dùng chữ ký của mình để chấp nhận sự ràng buộc của thỏa thuận quốc tế đối với cơ quan, tổ chức ký thỏa thuận quốc tế”; Điều 7 dự thảo Luật quy định về các hình thức chấp nhận sự ràng buộc của thỏa thuận quốc tế và khoản 5 Điều 3 dự thảo Luật quy định: “không được ký kết thỏa thuận quốc tế ràng buộc Nhà nước, Chính phủ Việt Nam”.
Về bên ký kết Việt Nam, các ý kiến thẩm tra đều nhất trí chủ trương mở rộng chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế về phía Việt Nam để phù hợp hơn với chủ trương hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới.
Tuy nhiên, nhiều ý kiến đề nghị cân nhắc một số nội dung cụ thể sau: Dự thảo Luật quy định chủ thể ký kết chỉ là cơ quan của Quốc hội, chưa bao quát hết các chủ thể có thẩm quyền ký kết về phía Quốc hội. Đề nghị bổ sung chủ thể ký kết là Tổng Thư ký Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, các Ban thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Nhóm Nghị sĩ hữu nghị.
Có ý kiến cho rằng việc mở rộng chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế đến Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã cần được cân nhắc thận trọng do hợp tác quốc tế luôn tiềm ẩn những vấn đề nhạy cảm về chính trị, đối ngoại, quốc phòng, an ninh đòi hỏi cơ quan, tổ chức tham mưu và chủ thể ký kết phải có năng lực nhất định, do đó không phải cơ quan, tổ chức nào cũng được trao quyền ký kết. Nhiều ý kiến cho rằng không nên phân cấp cho nhiều chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế dễ dẫn đến sự thiếu thống nhất giữa các địa phương, nhất là giữa các địa phương có chung đường biên giới với cùng một quốc gia như ở Việt Nam.
Cũng có ý kiến đề nghị cần quy định đầy đủ, chặt chẽ về đối tượng cơ quan trung ương và cơ quan cấp tỉnh của các tổ chức chính trị - xã hội, chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp; do những chủ thể này chưa bao quát hết các loại hình tổ chức ngoài nhà nước (như Quỹ xã hội, quỹ từ thiện; tổ chức phi chính phủ, các tổ chức khoa học - công nghệ ngoài công lập ...), các tổ chức nêu trên có hoặc không có cấp tỉnh, hoặc có cấp tỉnh song không nhất thiết là “cơ quan cấp tỉnh” của các tổ chức đó. Có ý kiến cho rằng thực tế các đơn vị sự nghiệp công lập (nhất là các cơ sở nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, giáo dục, y tế …) đã ký kết nhiều thỏa thuận quốc tế thời gian qua và trên thực tế vẫn có nhu cầu ký kết. Đề nghị nghiên cứu bổ sung chủ thể này vào dự thảo Luật. Có ý kiến đề nghị nghiên cứu tổng kết việc ký kết của các tổ chức tôn giáo để có quy định phù hợp.
Về bên ký kết nước ngoài, một số ý kiến cho rằng quy định “bên ký kết nước ngoài” gồm cá nhân nước ngoài là chưa tương xứng với quy định với “bên ký kết Việt Nam” và chưa có chủ thể quan trọng là Nghị viện/Quốc hội và các cơ quan thuộc Nghị viện/Quốc hội nước ngoài. Cần lượng hóa danh mục các chủ thể nước ngoài để chủ động kiểm soát phù hợp với thông lệ quốc tế. Ngoài ra, để bảo đảm tính khái quát, đề nghị làm rõ chủ thể ký kết nước ngoài là “cơ quan” vì pháp luật nước ngoài thường không sử dụng khái niệm chung này như ở Việt Nam. Có ý kiến cho rằng cần xác định rõ bên ký kết nước ngoài phải có tư cách ký kết theo pháp luật để ngăn ngừa việc ký các thỏa thuận quốc tế mà không xác định được rõ địa vị pháp lý của bên nước ngoài, tránh gây ra hậu quả đáng tiếc sau khi ký kết.
Về nguyên tắc ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế, nhiều ý kiến tán thành việc quy định cụ thể các hành vi bị nghiêm cấm trong dự thảo Luật để bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc nhưng không được trùng lắp với các nguyên tắc ký kết, thực hiện thỏa thuận quốc tế. Tại khoản 6 Điều 3 dự thảo Luật có một số nội dung trùng lắp, mâu thuẫn với các hành vi bị nghiêm cấm tại Điều 8 dự thảo Luật; tại khoản 2 Điều 8 quy định: “Cấm ký kết thỏa thuận quốc tế làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quyền và nghĩa vụ của nước CHXHCN Việt Nam theo pháp luật quốc tế”, nhưng lại không bị coi là hành vi không được ký thỏa thuận quốc tế. Mặt khác, việc quy định cả điều khoản “không được” và điều khoản “cấm” trong dự thảo là không rõ ràng về mặt pháp lý, gây nên sự trùng lắp và thiếu nhất quán. Do đó, các ý kiến đề nghị thể hiện nội dung này tại một điều luật.
Chủ nhiệm Ủy ban Nguyễn Văn Giàu nêu rõ, ngoài một số nội dung cụ thể trên, còn các ý kiến góp ý về các nội dung khác và về từ ngữ, kỹ thuật lập pháp, Ủy ban Đối ngoại đề nghị Chính phủ nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh sửa để hoàn thiện dự án Luật trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến./.
