Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng: Dự án Luật PPP là dự án luật mới và khó

Trước khi các đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh đã báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự án Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Theo đó, về phạm vi điều chỉnh, Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp thu, làm rõ hơn khái niệm về “đầu tư theo phương thức đối tác công tư” tại khoản 1 và sửa đổi, bổ sung một số khái niệm khác tại Điều 3 (Giải thích từ ngữ), rà soát thu hẹp các lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP tại Điều 4 (Lĩnh vực đầu tư, quy mô và phân loại dự án PPP); rà soát, sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể quyền và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP; quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP, bên cho vay, bên mời thầu ngay tại dự thảo Luật hoặc bổ sung quy định nguyên tắc làm cơ sở quy định các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ này trong hợp đồng dự án PPP.

Đối với quy mô đầu tư dự án PPP, Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp thu, sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 2 Điều 4 dự thảo Luật theo hướng những dự án PPP đầu tư ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn theo quy định của pháp luật về đầu tư hoặc trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo thì có tổng mức đầu tư tối thiểu là 100 tỷ đồng, các dự án PPP tại các địa bàn, lĩnh vực khác có tổng mức đầu tư tối thiểu là 200 tỷ đồng. Quy định này nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở những nơi khó khăn, có ý nghĩa lớn về mặt xã hội và giúp nhiều đối tượng được thụ hưởng trong khi nguồn lực đầu tư công còn hạn hẹp, không đáp ứng được nhu cầu. Riêng đối với loại dự án PPP áp dụng loại hợp đồng kinh doanh - quản lý thì không khống chế tổng mức đầu tư tối thiểu do loại dự án này không có cấu phần xây dựng.

Tại phiên thảo luận, đa số các đại biểu Quốc hội đồng ý về phạm vi điều chỉnh của dự án Luật PPP và tập trung thảo luận vào cơ chế chia sẻ rủi ro trong tăng giảm doanh thu thực hiện dự án PPP, điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP, lĩnh vực đầu tư, kiểm toán Nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP.

Thảo luận tại Phiên họp, đại biểu Nguyễn Thanh Hiền (Đoàn Nghệ An) quan tâm cho ý kiến về lĩnh vực đầu tư. Cụ thể, đối với quy định nhà máy điện, đại biểu tán thành lựa chọn Phương án 1. Theo đó, chính sách thu hút đầu tư tư nhân thông qua phương thức PPP vào lĩnh vực năng lượng nói chung và nhà máy điện, lưới điện nói riêng là phù hợp với chủ trương tại Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Hơn nữa, thực tế hiện nay có nhiều dự án xây dựng nhà máy nhiệt điện được đầu tư theo phương thức PPP.

Đại biểu cũng đồng tình quan điểm đối với nhà máy thủy điện, không khuyến khích thủy điện do vấn đề ảnh hưởng tác động đến tài nguyên, mức độ an toàn đối với đời sống của người dân; nhà máy thủy điện hiện nay đã thu hút được đầu tư tư nhân thuần túy qua mô hình IPP (nhà máy điện độc lập) mà không cần áp dụng phương thức PPP do chi phí đầu tư ban đầu không cao như các phương thức nguồn điện khác như nhiệt điện, điện tái tạo, điện khí. Hơn nữa, tiềm năng thủy điện tại nước ta đã được khai thác tương đối nhiều, nếu tiếp tục triển khai thủy điện thì có khả năng mất cân đối, trường hợp phụ thuộc quá nhiều vào thủy điện sẽ bị ảnh hưởng về tính thời vụ của loại điện năng này. Do vậy, theo đại biểu cần giữ quy định cho phép áp dụng phương thức PPP đối với các nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện).

Phát biểu tại Hội trường, đại biểu Tạ Văn Hạ (Đoàn Bạc Liêu) cho rằng, những quy định về lĩnh vực đầu tư dự án PPP mục tiêu chính là nhằm huy động những nguồn lực to lớn đang tiềm ẩn trong dân khi nguồn ngân sách nhà nước còn eo hẹp. Do đó, không nên hạn chế đầu tư trong lĩnh vực đầu tư PPP, nhất là lĩnh vực nhà máy điện. Đại biểu phân tích chúng ta đang có cơ hội phát triển kinh tế lớn khi nhu cầu về điện tăng lên thì cần tận dụng cơ hội này, đồng thời việc huy động đầu tư lĩnh vực này sẽ đảm bảo được an ninh năng lượng. Bên cạnh đó, đối với vấn đề chia sẻ rủi ro, theo đại biểu cần áp dụng quy tắc của kinh tế thị trường, lãi cùng hưởng, lỗ cùng chịu, Tuy nhiên nhà nước cần tạo điều kiện thông thoáng để thu hút đầu tư tư nhân hơn.

Cho ý kiến về các quy định liên quan đến hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), đại biểu Bùi Thanh Tùng (Đoàn Hải Phòng) tán thành với phương án 1 của Dự án Luật rằng sửa đổi, bổ sung quy định liên quan đến dự án áp dụng loại hợp đồng BT theo phương thức mới theo hướng chặt chẽ hơn tại dự thảo Luật PPP, tạo lập cơ sở pháp lý thống nhất để điều chỉnh dự án áp dụng loại hợp đồng BT nhằm khắc phục những hạn chế, vướng mắc phát sinh trong thời gian qua và bảo đảm thống nhất với quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, pháp luật về ngân sách nhà nước. Thực tiễn thời gian qua BT là phương thức thực hiện chủ yếu trong các phương thức PPP, hiện vẫn còn nhiều dự án đang triển khai.

Đại biểu tán thành với phân tích của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần giữ phương thức đầu tư này với những sửa đổi, bổ sung các quy định chặt chẽ, thủ tục công khai, minh bạch, cạnh tranh như quy định tại dự thảo Luật. Cụ thể sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 2 Điều 12, khoản 3 Điều 14, khoản 6 Điều 19, khoản 3 Điều 41 và khoản 3 Điều 45 của dự thảo Luật. Đồng thời đề nghị Chính phủ tiếp tục nghiên cứu, rà soát, kiến nghị sửa đổi, bổ sung các luật liên quan nhằm minh bạch hơn nữa, bảo đảm xử lý được các tiêu cực đối với việc triển khai thực hiện dự án áp dụng loại hợp đồng BT.

Đối với các quy định về hoạt động kiểm toán Nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP, nhiều đại biểu chỉ ra rằng bản chất dự án PPP là nhằm mục tiêu công nhưng có sự kết hợp công - tư trong đầu tư vốn, quản trị dự án, dự án đã trải qua quá trình lựa chọn nhà đầu tư với nhiều quy trình, thủ tục chặt chẽ. Cơ chế, chính sách pháp luật vừa phải bảo đảm chất lượng dịch vụ công nhưng đồng thời phải tạo điều kiện thu hút, huy động tối đa nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án PPP. Do đó các đại biểu cho rằng nếu quy định kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư từ khu vực tư nhân sẽ khó thu hút, huy động được nguồn vốn từ khu vực tư nhân cho sự phát triển. Chính vì vậy, nhiều đại biểu tán thành như quy định về nội dung kiểm toán tại Điều 87 của Dự án Luật.

Sau khi Quốc hội thảo luận về dự án Luật PPP, làm rõ một số vấn đề đại biểu Quốc hội nêu, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng thống nhất cao với báo cáo giải trình của Quốc hội về dự án Luật và khẳng định: Dự án Luật PPP là dự án luật mới và khó. Trên thế giới, có nước xây dựng hệ thống Luật PPP, có nước không xây dựng nhưng khi đã xây dựng thì theo hướng hệ thống pháp luật rất đồng bộ. Còn ở Việt Nam, chưa có hệ thống pháp luật đồng bộ và chặt chẽ thì cần có luật riêng để đảm bảo quản lý chặt chẽ việc và thu hút nguồn lực đầu tư vào các dự án.

Mục tiêu của dự án Luật PPP để thu hút nguồn lực cá nhân, tổ chức ở trong nước để đầu tư cho vào hạ tầng hạ tầng kinh tế xã hội của đất nước, của các địa phương, các ngành trong khi nguồn ngân sách Nhà nước còn có hạn. Vì vậy, dự án Luật phải đảm 3 yếu tố. Thứ nhất là chống thất thoát, chống lợi dụng, đảm bảo lợi ích của Nhà nước. Thứ hai là đảm bảo tính cạnh tranh, an toàn và hấp dẫn để thu hút các nhà đầu tư. Thứ ba là phải tiếp cận với các thông lệ tốt của quốc tế.

Nếu dự án Luật PPP chỉ nghiêng về việc đầu tư dự án nào chỉ có lợi cho Nhà nước thôi thì sẽ không có doanh nghiệp nào đầu tư vào dự án. Ngược lại, nếu chỉ tính đến lợi ích của nhà đầu tư mà không tính đến lợi ích của Nhà nước thì cũng không được. Vì vậy, khi nghiên cứu dự án Luật PPP, cơ quan soạn thảo và các chuyên gia cũng đã nghiên cứu rất kỹ.

Về lĩnh vực đầu tư, cơ bản các đại biểu Quốc hội đã nhất trí với dự án Luật PPP theo phương án 1. Hiện hệ thống pháp luật của nước chưa đồng bộ nên dự án Luật chỉ tập trung vào một số lĩnh vực cụ thể, dự án đầu tư đủ lớn. Bởi để chuẩn bị cho dự án PPP thường mất rất nhiều thời gian, công sức. Nếu lĩnh vực nào cũng đầu tư thì sẽ tràn lan, không có sự thập trung và tính hiệu quả sẽ không cao. Nếu đầu tư vào lĩnh vực, dự án nào phải đảm bảo nguồn lực tham gia của Nhà nước và sức hấp dẫn các nhà đầu tư.

Dự án Luật PPP tập trung vào 5 lĩnh vực: giao thông, năng lượng, giáo dục, hạ tầng kỹ thuật, điện lực. Riêng về dự án điện có 18 dự án đang triển khai, 10 dự án đang chuẩn bị triển khai. Đây cũng là những dự án thực hiện theo Nghị quyết 55 của Bộ Chính trị về về phát triển năng lượng. Ngoài 5 dự án trên, Chính phủ trình Quốc hội bổ sung là Thủ tướng Chính phủ có quyền quyết định xem xét một số trường hợp phát sinh trong quá trình triển khai để bổ sung vào việc đầu tự cho các dự án PPP với những quy trình chặt chẽ để chủ động, linh hoạt trong quá trình điều hành.

Về cơ chế chia sẻ rủi ro trong tăng, giảm doanh thu, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng cho rằng, đây là cơ chế hết sức đột phá của dự án Luật PPP để thu hút các nhà đầu tư. Nhiều ý kiến đồng ý với việc chia sẻ rủi ro thực hiện dự án theo doanh thu chứ không phải chia sẻ theo lỗ lãi bởi vì việc này đã được nghiên cứu rất kỹ lưỡng, phù hợp với thông lệ quốc tế cũng như đảm bảo kiểm soát được tình hình tài chính của doanh nghiệp. Nếu chúng ta kiểm soát qua doanh thu thì sẽ đảm bảo thuận lợi hơn. Còn nếu kiểm soát qua lỗ lãi thì là vấn đề rất khó vì không thể kiểm soát được tăng giảm lỗ lãi của doanh nghiệp.

Theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng, nếu việc nhà đầu tư giảm doanh thu dưới 75% thì Nhà nước mới phải chia sẻ rủi ro và trước khi chia sẻ thì phải điều chỉnh các hợp đồng như thời hạn thu, mức thu. Khi chia sẻ rủi ro thì Nhà nước và nhà đầu tư được thực hiện theo tỷ lệ 50%-50%. Như vậy, tỷ lệ rủi ro từ 76% đến 100% thì nhà đầu tư phải tự chịu trách nhiệm. Còn việc tăng doanh thu trên 125% thì trong bất kể lý do nào cũng chia theo tỷ lệ Nhà nước và tư nhân đều được 50%-50%.

Về kiểm toán Nhà nước, dự án PPP không phải là một dự án đầu tư công hoàn toàn, nên thực hiện dự án thông qua hợp đồng giữa một bên là cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước và một bên là doanh nghiệp. Nếu thực hiện kiểm toán, Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoàn toàn thống nhất là cần phải có kiểm toán của Nhà nước. Tuy nhiên, kiểm toán cái gì, nội dung nào, thời gian nào thì Bộ thống nhất kiểm toán những phần thuộc ngân sách Nhà nước, một số nội dung như dự án Luật PPP quy định. Trong đó tập trung vào lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu, chất lượng dịch vụ và giá trị dự án khi chuyển giao cho cơ quan Nhà nước quản lý. Còn doanh nghiệp tư nhân có quyền thuê kiểm toán độc lập để kiểm toán các hoạt động của doanh nghiệp.

Về Dự án BT có nhiều ý kiến khác nhau. Hiện nay, dự án BT không còn hình thức trả bằng tiền nữa mà chỉ còn hình thức trả, đổi bằng đất đai. Trong quá trình thực hiện dự án BT còn có những hạn chế, khiếm khuyết nên có nhiều ý kiến khác nhau về việc nên cho và không cho tiếp tục thực hiện dự án BT. Về vấn đề này, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nêu quan điểm, nếu còn thực hiện dự án BT thì phải bổ sung các điều khoản hết sức chặt chẽ.

Kết luận Phiên làm việc,Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển cho rằng, dự án PPP là dự án mới, tập trung và nhiều nội dung phong phú. Sau thời gian thảo luận sôi nổi, thẳng thắn, tập trung vào các vấn đề cần làm rõ, các đại biểu cơ bản tán thành với nhiều nội dung của báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự án Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Nhìn chung, các đại biểu đồng ý và phạm vi điều chỉnh của dự án luật và tập trung thảo luận vào vai trò của kiểm toán, cơ chế chia sẻ rủi ro trong tăng giảm doanh thu thực hiện dự án PPP, điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP, lĩnh vực đầu tư.  Đối với các nội dung còn ý kiến khác nhau, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ nghiên cứu, cân nhắc kỹ và gửi xin ý kiến các đại biểu Quốc hội. Đề nghị Cơ quan soạn thảo, Cơ quan thẩm tra tiếp thu tối đa các ý kiến thảo luận, hoàn thiện Dự án Luật trình các đại biểu Quốc hội xem xét thông qua.