Tại Kỳ họp, Chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng và An ninh của Quốc hội Võ Trọng Việt nêu rõ: Trên cơ sở các ý kiến tham gia của các vị đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội về việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam như sau:
Về tên gọi, khái niệm “Biên phòng” và phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật, đa số ý kiến nhất trí với tên gọi “Luật Biên phòng Việt Nam”; có ý kiến cho rằng, tên Luật có phạm vi rộng, chưa phù hợp với nội dung và đề nghị sửa lại là “Luật Bộ đội Biên phòng”,“Luật Bộ đội Biên phòng Việt Nam”, “Luật Lực lượng Bộ đội Biên phòng Việt Nam”; có ý kiến đề nghị sửa lại là “Luật Biên phòng” cho phù hợp với cách gọi tên của một số luật.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin báo cáo như sau: Tên “Luật Biên phòng Việt Nam” đã xác định tại Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược Bảo vệ biên giới quốc gia, Nghị quyết số 78/2019/QH14 ngày 11/6/2019 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020, điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019. Vì vậy, đề nghị Quốc hội cho giữ tên Luật như dự thảo Chính phủ trình.
Về khái niệm “Biên phòng” (khoản 1 Điều 2), đa số ý kiến nhất trí như dự thảo Luật; một số ý kiến đề nghị chỉnh lý lại khái niệm “Biên phòng” cho rõ ràng, phù hợp tên Luật và phạm vi điều chỉnh, phù hợp với khái niệm “Quốc phòng” tại Luật Quốc phòng. Ủy ban Thường vụ Quốc xin báo cáo như sau: Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội thảo luận tại Kỳ họp thứ 9, cơ quan chủ trì thẩm tra và Cơ quan soạn thảo đã tiếp thu, chỉnh lý lại khái niệm “Biên phòng” đảm bảo phù hợp quan điểm của Đảng và quy định của các luật khác như sau: “Biên phòng là tổng thể các hoạt động, biện pháp bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc và bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới bằng sức mạnh tổng hợp của toàn dân tộc”.
Về phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật (Điều 1), nhiều ý kiến nhất trí với dự thảo Luật; một số ý kiến đề nghị chỉnh lý cho phù hợp với nội dung của dự thảo Luật, tránh chồng chéo với quy định có liên quan trong các luật khác, nhất là Luật Biên giới Quốc gia. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng, dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam điều chỉnh các mối quan hệ xã hội liên quan đến nhiều lĩnh vực ở biên giới, khu vực biên giới, cửa khẩu nên có sự giao thoa nhất định với một số luật. Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo rà soát, đối chiếu các quy định của dự thảo Luật để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.
Về chính sách của Nhà nước về biên phòng (Điều 3), có ý kiến đề nghị rà soát, chỉnh lý để thể hiện khái quát, đầy đủ chính sách của Nhà nước về biên phòng, trong đó có chính sách đặc thù ở khu vực biên giới. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng, chính sách của Nhà nước về biên phòng cần thể chế đầy đủ đường lối đối nội, đối ngoại, quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước về bảo vệ Biên giới Quốc gia, đồng thời ghi nhận những chính sách lớn nhằm xây dựng, huy động tiềm lực mọi mặt của quốc gia, tăng cường quốc phòng, an ninh để bảo vệ vững chắc chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc, làm cơ sở để xây dựng những chính sách cụ thể. Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo rà soát, chỉnh lý lại Điều này, quy định về chính sách của Nhà nước về biên phòng, có bổ sung chính sách đặc thù như thể hiện trong dự thảo Luật.
Có ý kiến đề nghị bổ sung một khoản quy định, “khuyến khích, tạo điều kiện cho cơ quan, tổ chức, cá nhân ủng hộ về vật chất, tài chính và tinh thần để thực hiện nhiệm vụ biên phòng trên cơ sở tự nguyện, không trái với pháp luật Việt Nam và phù hợp với luật pháp quốc tế”. Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã bổ sung khoản 7 cho phù hợp với chính sách của Nhà nước về quốc phòng quy định tại khoản 5 Điều 4 Luật Quốc phòng.
Về nhiệm vụ biên phòng (Điều 5), có ý kiến đề nghị quy định cụ thể nhiệm vụ biên phòng cho thống nhất trong hệ thống pháp luật, thể hiện rõ nhiệm vụ của các lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng ở khu vực biên giới, tránh chồng chéo về nhiệm vụ giữa các lực lượng.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng, dự thảo Luật chỉ quy định các nhiệm vụ chung cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực thi nhiệm vụ biên phòng mà không quy định cụ thể cho từng lực lượng là phù hợp. Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo rà soát, bổ sung, chỉnh lý lại các quy định trong dự thảo Luật cho chặt chẽ, bảo đảm không mâu thuẫn, chồng chéo với các luật khác liên quan.
Về lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng (Điều 6), có ý kiến cho rằng, dự thảo Luật quy định còn chung chung nên đề nghị nghiên cứu quy định cụ thể, đầy đủ hơn về lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng, nhất là lực lượng nòng cốt, chuyên trách.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, nhiệm vụ biên phòng là trách nhiệm chung của hệ thống chính trị và toàn xã hội. Dự thảo Luật quy định ngoài các cơ quan, tổ chức, đơn vị lực lượng vũ trang đứng chân, hoạt động ở khu vực biên giới, cửa khẩu còn có các cơ quan chỉ huy, chỉ đạo trực tiếp của cơ quan, tổ chức, đơn vị lực lượng này là phù hợp. Đồng thời, đây là cơ sở để quy định một số chế độ, chính sách cho từng lực lượng. Do đó, đề nghị Quốc hội cho giữ như quy định trong dự thảo Luật.
Về trách nhiệm, nghĩa vụ của công dân về biên phòng (Điều 7), có ý kiến cho rằng, dự thảo Luật chưa quy định cụ thể trách nhiệm của công dân về biên phòng, nên chuyển Điều này thành 1 khoản của Điều 3; cân nhắc cụm từ “nghĩa vụ” để tránh có nghĩa vụ mới về biên phòng cho công dân.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhận thấy, việc bổ sung Điều này là thể chế quan điểm “Nhân dân khu vực biên giới là chủ thể bảo vệ biên giới quốc gia” tại Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị và quy định rõ trách nhiệm của công dân đối với nhiệm vụ biên phòng, làm căn cứ để quy định chế độ, chính sách cho phù hợp. Do đó, đề nghị giữ nguyên vị trí Điều này như dự thảo Luật.
Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã bỏ từ “nghĩa vụ”; đồng thời qua rà soát, đề nghị Quốc hội cho thu hút khoản 2 Điều 33 vào khoản 1, chuyển khoản 3 Điều 28 và chỉnh lý thành khoản 3 Điều này. Theo đó sửa lại tên Điều 7 là “Trách nhiệm và chế độ, chính sách của cơ quan, tổ chức, công dân tham gia, phối hợp, cộng tác, giúp đỡ lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng” cho phù hợp và bảo đảm tính logic.
Về phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng (Điều 10), có ý kiến đề nghị quy định mỗi loại nhiệm vụ biên phòng cần giao một Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ trì thực hiện, còn các cơ quan khác tham gia phối hợp.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, dự thảo Luật quy định mang tính nguyên tắc, còn việc xác định vai trò chủ trì căn cứ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan theo quy định của pháp luật; các nguyên tắc và nội dung phối hợp được áp dụng chung cho các lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng. Quy định như vậy để các chủ thể chủ động, linh hoạt trong việc phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng và giao Chính phủ quy định chi tiết việc này. Có ý kiến đề nghị bỏ từ “điều tra” trong quy định “thông báo kết quả điều tra, xử lý” tại cuối khoản 2; có ý kiến đề nghị rà soát lại Điều này, bổ sung nội dung phối hợp cho đầy đủ, như phối hợp trong công tác đào tạo, tập huấn kiến thức và kỹ năng chuyên môn. Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã bỏ từ “điều tra”, đồng thời đề nghị Quốc hội cho bổ sung điểm đ vào khoản 3 quy định: “Đào tạo, tập huấn nghiệp vụ và kỹ năng chuyên môn cho lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng” và rà soát, chỉnh lý một số nội dung như trong dự thảo Luật.
Về vị trí, chức năng của Bộ đội Biên phòng (Điều 12), có ý kiến đề nghị bỏ cụm từ “là lực lượng vũ trang nhân dân” tại khoản 1, vì cho rằng Luật Quốc phòng đã quy định. Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, để thể hiện rõ tính chất đặc thù hoạt động của Bộ đội biên phòng trong quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia, dự thảo Luật quy định “Bộ đội biên phòng là lực lượng vũ trang nhân dân” là cần thiết. Quy định như vậy cũng phù hợp với cách thể hiện của Luật Dân quân tự vệ, Luật Cảnh sát biển Việt Nam,… Có ý kiến đề nghị cân nhắc chức năng “chủ trì, duy trì an ninh, trật tự và thực thi pháp luật ở khu vực biên giới, cửa khẩu” và xác định rõ vai trò chủ trì, phối hợp để tránh chồng chéo với Luật Công an nhân dân; có ý kiến đề nghị thay từ “chủ trì” bằng từ “phối hợp”.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, hoạt động quản lý, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, an ninh Bộ đội biên phòng là một thể thống nhất, bao gồm Bộ đội biên phòng trên bộ, trên biển, trên không và trong lòng đất. Nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới phải liên hoàn, mang tính tổng thể, gắn liền giữa quốc phòng, an ninh và đối ngoại. Tại khu vực biên giới, có nhiều lực lượng làm nhiệm vụ, do đó, cần thiết phải quy định một lực lượng làm nhiệm vụ nòng cốt, chuyên trách, chủ trì đảm đương nhiệm vụ. Theo đó, dự thảo Luật quy định Bộ đội biên phòng chỉ chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức duy trì an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở khu vực biên giới, cửa khẩu theo quy định của pháp luật. Bộ đội biên phòng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trên từng lĩnh vực, phạm vi ở địa bàn xã, phường, thị trấn tiếp giáp với đường biên giới quốc gia trên đất liền, trên biển và cửa khẩu do Bộ Quốc phòng quản lý đã được xác định trong các điều ước quốc tế và quy định của pháp luật Việt Nam, không chồng chéo với nhiệm vụ của lực lượng khác hoạt động ở khu vực biên giới và cửa khẩu. Thực tế cho thấy, giữa Bộ đội biên phòng và các cơ quan, tổ chức đã và đang phối hợp có hiệu quả, không có khó khăn, vướng mắc trong thực hiện nhiệm vụ này. Để tiếp tục phát huy cơ chế này, dự thảo Luật đã giao Chính phủ quy định chi tiết việc phối hợp giữa các Bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương trong thực thi nhiệm vụ biên phòng tại Điều 10.
Cùng với các nội dung trên, để bảo đảm thể chế hóa các Nghị quyết của Đảng, thông báo của Bộ Chính trị, thống nhất với các luật khác có liên quan và kế thừa quy định của Pháp lệnh Bộ đội biên phòng. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho bổ sung cụm từ “phối hợp với cơ quan, tổ chức” vào sau cụm từ “chủ trì” và sửa lại khoản 2 Điều 12 như dự thảo Luật trình Quốc hội.
Về nhiệm vụ của Bộ đội Biên phòng Điều (13), đa số ý kiến đề nghị nghiên cứu, bổ sung nhiệm vụ của Bộ đội biên phòng cho đầy đủ; có ý kiến đề nghị cần rà soát lại Điều này để tránh chồng chéo với nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, lực lượng khác. Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho bổ sung nhiệm vụ “tổ chức kiểm tra việc thực hiện pháp luật về biên phòng” vào cuối khoản 3, vì đây là nhiệm vụ thường xuyên của Bộ đội biên phòng và chỉnh lý lại một số nội dung tại khoản 1 và khoản 2 cho chặt chẽ như trong dự thảo Luật.
Về quyền hạn của Bộ đội Biên phòng (Điều 14), có ý kiến đề nghị thay cụm từ “ngăn chặn, xử lý vi phạm pháp luật” tại khoản 2 bằng cụm từ “ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật”, vì không phải tất cả hành vi vi phạm hành chính đều thuộc thẩm quyền xử lý của Bộ đội biên phòng. Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, quy định như dự thảo Luật là cần thiết để kịp thời ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ về thẩm quyền, đề nghị Quốc hội cho bổ sung cụm từ “theo quy định của pháp luật” vào cuối khoản này.
Có ý kiến đề nghị cân nhắc nội dung “kiểm tra, kiểm soát, xử lý phương tiện khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ở khu vực biên giới, cửa khẩu theo quy định của pháp luật” để tránh chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ của Hải quan và rà soát, chỉnh lý lại Điều này cho đầy đủ, bảo đảm tính khả thi. Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, nội dung dự thảo Luật là thống nhất với pháp luật hiện hành, kế thừa Pháp lệnh Bộ đội biên phòng, không chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ của Hải quan, phù hợp với thực tiễn hoạt động của hai lực lượng này; đồng thời giữa Bộ đội biên phòng và Hải quan đang thực hiện có hiệu quả Quy chế phối hợp ở khu vực biên giới, cửa khẩu. Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho bổ sung cụm từ “đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật” vào sau cụm từ “bảo vệ biên giới quốc gia, cửa khẩu” tại khoản 9 cho đầy đủ.
Về hạn chế hoặc tạm dừng hoạt động ở vành đai biên giới, khu vực biên giới, qua lại biên giới (Điều 16): Có ý kiến đề nghị nghiên cứu không nên quy định quá cụ thể về thời gian hạn chế hoặc tạm dừng hoạt động tại dự thảo Luật mà nên quy định trong văn bản dưới luật cho linh hoạt, chủ động. Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhận thấy, thời gian hạn chế hoặc tạm dừng hoạt động ở vành đai biên giới, khu vực biên giới, qua lại biên giới là luật hóa các quy định dưới luật đang thực hiện ổn định, không có vướng mắc, đồng thời bảo đảm yêu cầu của Hiến pháp là việc hạn chế quyền con người, quyền công dân phải do luật định.
Về hình thức quản lý, bảo vệ biên giới (Điều 19), có ý kiến đề nghị quy định cụ thể về hình thức quản lý, bảo vệ biên giới thường xuyên và tăng cường của bộ đội biên phòng. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng, dự thảo Luật chỉ quy định về trường hợp áp dụng hình thức quản lý, bảo vệ biên giới thường xuyên và tăng cường của bộ đội biên phòng, còn nội dung cụ thể về tổ chức thực hiện giao Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định chi tiết là phù hợp với thẩm quyền, nhằm bảo đảm yếu tố bí mật về quân sự, tổ chức lực lượng, bảo đảm vũ khí và phương tiện của Bộ đội biên phòng.
Về bảo đảm về biên phòng và chế độ, chính sách về biên phòng (Chương IV), một số ý kiến đề nghị rà soát các điều ở Chương này để quy định đúng và đầy đủ chế độ, chính sách đối với lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng. Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội cho chỉnh lý Khoản 3 Điều 25 quy định: “Ưu tiên, khuyến khích người dân tộc thiểu số ở khu vực biên giới, người có tài năng phục vụ lâu dài trong bộ đội biên phòng”, vì quy định “khuyến khích phát triển tài năng” như dự thảo Luật gửi xin ý kiến Đoàn đại biểu Quốc hội thì phải qua công tác đào tạo, bồi dưỡng mới có khả năng phục vụ trong bộ đội biên phòng. Khoản 1 Điều 28 quy định: “Lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng ở khu vực biên giới được hưởng chế độ, chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật” cho phù hợp với khả năng và lộ trình bảo đảm kinh phí của Nhà nước.
Về trách nhiệm của Bộ Quốc phòng (Điều 30), có ý kiến cho rằng, khoản 1 và khoản 4 có nhiều nội dung trùng lặp, nên đề nghị gộp 2 khoản này lại; có ý kiến đề nghị rà soát lại Điều này cho chặt chẽ. Ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy rằng, khoản 1 dự thảo Luật gửi các Đoàn đại biểu Quốc hội quy định về trách nhiệm của Bộ Quốc phòng trong quản lý nhà nước về biên phòng, còn khoản 4 quy định trách nhiệm phối hợp để thực hiện “xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia”. Do đó, đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật.
Trên cơ sở ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chuyển cụm từ “duy trì an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở biên giới quốc gia, cửa khẩu theo quy định của pháp luật” từ khoản 2 lên cuối khoản 1 và sắp xếp lại thứ tự một số điểm, khoản của Điều này cho logic như dự thảo Luật trình Quốc hội.
Về trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp (Điều 34). có ý kiến đề nghị rà soát, chỉnh lý để bảo đảm đúng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương và thẩm quyền quyết định ngân sách theo Luật Ngân sách Nhà nước; có ý kiến đề nghị bổ sung chế độ, chính sách đối với gia đình và thân nhân của cán bộ, chiến sĩ, lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng.
Tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chuyển điểm e khoản 2 quy định “Ưu tiên đảm bảo nhà ở, đất ở và các chính sách khác cho cán bộ, chiến sĩ bộ đội biên phòng công tác lâu dài ở khu vực biên giới” lên điểm b khoản 1 cho đúng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và chỉnh lý về kỹ thuật, sắp xếp lại thứ tự các khoản cho phù hợp; bổ sung nội dung “chính sách hậu phương quân đội” vào điểm c khoản 2, điểm b khoản 3 và chỉnh lý lại Điều này như dự thảo Luật trình Quốc hội.
Ngoài các vấn đề trên, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã nghiên cứu tiếp thu nhiều ý kiến của các đại biểu Quốc hội và đề nghị Quốc hội cho chỉnh lý, sắp xếp lại một số điều, khoản cho phù hợp về thể thức, kỹ thuật, bố cục văn bản, tránh chồng chéo, bảo đảm thống nhất trong hệ thống pháp luật. Sau khi chỉnh lý, dự thảo Luật trình Quốc hội gồm 06 chương, 36 điều. Với báo cáo Giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Biên phòng Việt Nam, Ủy ban Thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội./.
