Tham gia một số ý kiến vào dự thảo Luật Đầu tư công theo phương thức PPP, đại biểu Bùi Văn Phương (Đoàn Ninh Bình) tham gia về vấn đề kiểm toán đối với các dự án PPP.
Theo đại biểu Bùi Văn Phương, hiện nay vẫn đang có 2 luồng ý kiến. Một là kiểm toán toàn bộ dự án PPP hay chỉ kiểm toán một phần của dự án PPP, đó là thuộc phạm vi nguồn ngân sách nhà nước. Bây giờ để xác định kiểm toán toàn bộ hay là kiểm toán một phần thì phải xác định là dự án PPP này là đầu tư công hay không phải đầu tư công.
“Tôi cho rằng dự án PPP là đầu tư công, bởi vì sao nói đây là đầu tư công là vì dự án này do nhà nước chủ trì, đứng ra để mời gọi thêm nhà đầu tư tư nhân tham gia và dự án được lập dựa trên chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu phát triển của đất nước, nó chỉ khác là do nhà nước chưa đủ tiền làm ngay, cho nên cần có sự hợp tác.” – Đại biểu Bùi Văn Phương nhấn mạnh.
Thứ hai, theo đại biểu Bùi Văn Phương, PPP là dự án đầu tư công, bởi vì dự án này phải do các cấp có thẩm quyền quyết định. Đó là phân cấp cho Quốc hội quyết định chủ trương, Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương và ở địa phương là Hội đồng nhân dân quyết định chủ trương và hợp tác công tư ở đây, phần tư thực hiện thì nhà nước phải trả tiền lại cho nhà đầu tư bằng giá trị công trình như hợp đồng BT hay bằng quyền thu phí để hoàn lại vốn hợp đồng BOT...
Đại biểu Bùi Văn Phương cho rằng bản chất của hợp tác công tư ở đây là đầu tư công và đã là đầu tư công thì chúng ta phải tuân thủ việc thực hiện kiểm toán nhà nước theo đúng quy định của Luật Kiểm toán.
Cũng theo đại biểu Bùi Văn Phương, có 3 vấn đề mà cần phải tính toán để kiểm toán, liên quan đến dự án. Thứ nhất là kiểm toán tính tuân thủ. Đó là xem dự án có tuân thủ đúng quy định của pháp luật, đúng các quy định của hợp đồng và các quy chế của dự án này không? Tôi cho đây là một yêu cầu số một và phải được làm ngay từ ban đầu.
Bởi vì, thực tiễn nếu chúng ta kiểm toán một cách tuân thủ, được thực hiện theo chuẩn mực thì như thời gian vừa qua sẽ không có tình trạng các dự án BOT giao thông đặt sai vị trí, làm đường tránh, nhưng trạm thì lại đặt ở trên Quốc lộ 1.
Đại biểu lấy ví dụ, gần đây Bộ Giao thông đang đề nghị nhà nước trả tiền cho mấy dự án, như dự án ở đường tránh phía Tây thành phố Thanh Hóa nhưng lại đặt trạm thu phí ở trên Quốc lộ 1, đoạn chỗ Bỉm Sơn và người dân phản ứng. Nếu kiểm toán tuân thủ được thực hiện nghiêm túc thì sẽ không thể có chuyện làm đường một nơi và đặt trạm một nơi như thế.
Vấn đề thứ hai, kiểm toán giá trị công trình để tính hiệu quả kinh tế của nó. Vì sao chúng ta phải kiểm toán giá trị công trình, mà kiểm toán này là phải kiểm toán ngay sau khi hoàn thành việc đầu tư xây dựng dự án. Vì sao phải kiểm, vì liên quan đến trách nhiệm của nhà nước phải trả cho nhà đầu tư.
Đại biểu Bùi Văn Phương đưa ra ví dụ, dự án BT là nhà đầu tư bỏ tiền ra xây dựng, hoàn thiện công trình, sau đó bàn giao lại cho nhà nước và nhà nước phải trả lại toàn bộ phần chi phí cho nhà đầu tư bằng tài sản công hoặc bằng hình thức khác. Như vậy, nếu không kiểm toán giá trị kinh tế công trình dự án sau khi kết thúc phần đầu tư thì lấy căn cứ đâu để chúng ta tính việc mà trả nợ cho nhà đầu tư bằng các tài sản công khác. “Tôi cho đây là vấn đề cần thiết, phải được tính toán, phải được xem xét kỹ lưỡng.” – Đại biểu Bùi Văn Phương nói.
Vấn đề thứ ba, theo đại biểu Bùi Văn Phương, kiểm toán cái gì? Là kiểm toán về tính hiệu lực, hiệu quả kinh tế của dự án và đây cũng là yêu cầu để đảm bảo công khai, minh bạch. Tôi lấy ví dụ, đường phía Tây thành phố Thanh Hóa, đường tránh. Nếu chúng ta kiểm toán để đánh giá tính hiệu quả của dự án này thì chắc chắn sẽ không ai đồng ý cho triển khai dự án đó.
Bởi vì không thể trong một phạm vi rất ngắn là có đường Quốc lộ 1 chạy qua thành phố Thanh Hóa, là đường đi tránh phía đông của thành phố Thanh Hóa, như thế không bao giờ về mặt tính hiệu quả mà lại quyết định đầu tư dự án đường tránh phía Tây thành phố Thanh Hóa.
“Tôi cho là, nếu chúng ta tuân thủ kiểm toán như thế này đúng thì nó sẽ tác dụng tốt. Một điều quan trọng nữa, nếu không muốn kiểm toán, ngại kiểm toán là những điều không bình thường.’ – Đại biểu Bùi Văn Phương nhấn mạnh.
Bởi vì nhà nước đã kêu gọi hợp tác công tư PPP thì phải đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên, nhà nước, người dân và nhà đầu tư, không bao giờ để nhà đầu tư chịu thua thiệt. Một khi đã làm đúng, một khi tuân thủ đúng pháp luật thì tôi nghĩ không có việc gì phải ngại kiểm toán, ngại thanh tra, ngại kiểm tra.
Còn nếu ngại đối mặt với những việc đó là những điều không bình thường và chúng ta đã có bài học đầy đau xót về sai phạm trong thời gian vừa qua. Gần đây Quốc hội chúng ta đều biết dự án 12.000 tỷ, nếu tuân thủ một cách chặt chẽ, nghiêm túc chế độ thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm toán nhà nước thì có lẽ là không để lại hậu quả như vậy.
“Tôi nghĩ đã làm được kiểm toán một cách thật chặt chẽ, công khai, minh bạch, đảm bảo đúng thì việc chúng ta chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư tăng lên hoặc giảm đi thì thưa với Quốc hội, người dân sẽ không bao giờ có gì phải thắc mắc.
Chúng ta không tuân thủ đầy đủ, tính công khai, minh bạch không có, để người dân liên tục trong tình trạng nghi kỵ, nghi ngờ là có gì đó ở phía đằng sau. Thực tế rõ ràng là có gì đó phía sau rồi và một loạt cán bộ chúng ta bị xử lý. Đó là những bài học rất đau xót trong quá trình chúng ta thực hiện các dự án đầu tư có liên quan đến đầu tư công.” – Đại biểu Bùi Văn Phương kết thúc bài phát biểu.
Đồng tình với ý kiến phân tích của đại biểu Bùi Văn Phương, đại biểu Nguyễn Thanh Hiền (Đoàn Nghệ An) cho rằng bản chất của dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư PPP là hoạt động đầu tư của nhà nước để thu hút nguồn lực đầu tư, huy động vốn tư nhân đầu tư công trình công chứ không phải là đầu tư công trình tư nhân và nhà nước thực hiện đầu tư qua hợp đồng PPP với nhà đầu tư. Nhà nước không trực tiếp trả kinh phí cho nhà đầu tư, thay vào đó nhà nước cho phép nhà đầu tư, doanh nghiệp triển khai dự án được thu phí về mức thu và thời hạn thu do nhà nước quy định hoặc trả bằng giá trị quyền sử dụng đất.
Do đó nếu không kiểm toán chi phí đầu tư, không kiểm toán phương án tài chính của dự án công, không kiểm toán toàn diện dự án PPP thì không thể xác định được mức thu phí, thời gian thu phí và cũng không thể xác định được chính xác giá đất được sử dụng để thanh toán cho nhà đầu tư. Vì vậy, đại biểu Nguyễn Thanh Hiền đề nghị phải bổ sung kiểm toán toàn diện đầu dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP.
Đại biểu Nguyễn Ngọc Phương (Đoàn Quảng Bình) đồng tình với việc ban hành luật này nhằm tạo khung pháp lý đủ mạnh để thay thế Nghị định số 15, Nghị định số 63 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP. Loại bớt những nhà đầu tư yếu kém về năng lực tài chính, góp phần làm giảm gánh nặng chi phí ngân sách cho đầu tư công tư và rủi ro thất thoát vốn. Bổ sung điều khoản về công khai thông tin hợp đồng dự án về thời hạn và nội dung thông tin, công khai thông tin rõ các vấn đề chi phí. Từ thực tế chúng ta rất ghi nhận vai trò của các dự án, vai trò đóng góp của doanh nghiệp trong điều kiện ngân sách của quốc gia chưa đủ để đầu tư các dự án.
Tuy nhiên, qua phân tích và những ý kiến của đại biểu Bùi Văn Phương và đại biểu Nguyễn Thanh Hiền, đại biểu Nguyễn Ngọc Phương thấy vấn đề đầu tư các dự án cũng cần phải quan tâm, lưu ý.
Đại biểu Nguyễn Ngọc Phương nhấn mạnh: “Trong dư luận cũng cho rằng nhiều dự án nhiều doanh nghiệp chậm chạp do những cá nhân tìm cách này tìm cách kia để kiếm chác, bôi trơn. Gần đây nhất là một dự án của Nhật Bản bôi trơn lần thứ nhất 2,2 tỷ, lần thứ hai 3,3 tỷ mà mình không phát hiện được, nhưng về Nhật thì Nhật phát hiện được. Tôi thấy trong tất cả các dự án hiện nay cần thiết phải có Kiểm toán nhà nước vào để kiểm tra và giám sát.”
Theo dự án luật Điều 86 chưa đề cập toàn diện về chức năng, nhiệm vụ của kiểm toán, cũng chưa nhìn thấy đúng bản chất của dự án đầu tư theo hình thức PPP, trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên tham gia dự án theo tinh thần Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định "Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động và chỉ tuân thủ theo pháp luật". Đây là những điều để nâng tầm Kiểm toán nhà nước thành cơ quan kiểm định. Theo Điều 32 của Luật Kiểm toán thì giao quyền cho Kiểm toán nhà nước quyết định về loại hình kiểm toán theo yêu cầu của từng cuộc kiểm toán.
Theo dự thảo, Kiểm toán nhà nước chỉ kiểm toán vốn của nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng ở Điều 65 và vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại Điều 67 là chưa đủ. Dự án Luật Đối tác công tư PPP còn tách rời các bộ phận riêng lẻ, chưa xem xét dự án PPP với tư cách là dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thuộc đối tượng kiểm toán nhà nước. Các dự án đầu tư theo hình thức PPP chưa được Kiểm toán nhà nước kiểm toán để đánh giá tuân thủ về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án, về các tài sản hình thành từ các dự án. Đây là tài sản công và việc quản lý sử dụng tài sản này lại là đối tượng của Kiểm toán nhà nước.
Để nâng cao vai trò, hiệu quả của luật, cần phải cho Kiểm toán nhà nước tham gia ngay từ đầu để quy định cụ thể quy mô đầu tư tối thiểu đối với các lĩnh vực cũng như làm rõ hơn căn cứ cơ sở của việc không quy định tổng mức đầu tư tối thiểu đối với các dự án áp dụng loại hợp đồng kinh doanh quản lý nhằm góp phần phân loại dự án phù hợp với đặc thù của dự án đầu tư PPP. Bổ sung cụ thể vai trò kiểm toán trong dự án luật là phù hợp với quy định của Hiến pháp và pháp luật, sẽ giúp cho nhà nước thực hiện giám sát độc lập, tăng cường tính minh bạch, hiệu quả với công tác đầu tư PPP, không làm ảnh hưởng đến việc thu hút các nhà đầu tư tư nhân, qua đó tạo động lực quan trọng cho đầu tư phát triển.
Thời gian qua, Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị giám sát thời gian thu phí giao thông đối với nhiều dự án BOT, giảm thất thoát ngân sách nhà nước trong dự án BOT hàng nghìn tỷ đồng. Năm 2019, Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính 72.873 tỷ đồng, đồng thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thay thế 154 văn bản nhằm bịt lỗ hổng về cơ chế, về chính sách thất thoát, lãng phí của công tác đầu tư công. Kết quả thực tế cho thấy, nhiều dự án PPP tiềm ẩn rủi ro, thất thoát, lãng phí, do đó, kiểm toán trong thời gian qua đã góp phần tăng cường tính minh bạch, hạn chế thất thoát, lãng phí, giảm bớt gánh nặng cho người dân, ngân sách nhà nước, doanh nghiệp, tạo niềm tin cho nhân dân, tạo động lực quan trọng cho đầu tư phát triển, góp phần kiểm soát và dự toán ngân sách, phương án phân bổ ngân sách của trung ương, phương án điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước, bố trí ngân sách cho từng chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng của quốc gia do Quốc hội quyết định và quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm.
ham gia với các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động giám sát và thực hiện nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính, ngân sách, kiểm soát về phạm vi trong báo cáo tài chính và sai phạm trong việc chấp hành pháp luật, đề nghị xử lý theo quy định của pháp luật trong những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền có quyền xử lý vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán. Xử lý theo quy định của pháp luật đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động của Kiểm toán nhà nước hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán nhà nước và kiểm toán viên của nhà nước, chịu trách nhiệm về tính trung thực của số liệu, tài liệu, kết luận, kiến nghị kiểm toán do doanh nghiệp kiểm toán thực hiện. Như vậy, cần có khung pháp lý ổn định, đảm bảo được sự tham gia của các cấp, các ngành, đặc biệt là phát huy vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc bảo vệ lợi ích cho nhà nước, nhà đầu tư và người dân, tạo điều kiện thuận lợi thực hiện các dự án đầu tư, cạnh tranh công khai, minh bạch, vừa thu hút được vốn đầu tư một cách minh bạch.
Không thể để đối tượng gây thiệt hại tài sản của nhà nước và nhân dân thì bình an vô sự, quyền lợi được hưởng, có sự cố lại không có trách nhiệm, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu Hội đồng. Thực tế, đã có không ít những dự án đã gây thiệt hại cho nhà nước và người thẩm định. Ngoài ra, để tránh việc đi sâu lợi ích cá nhân, đại biểu Nguyễn Ngọc Phương đề nghị cần phải thêm các vai trò kiểm toán trong nhận xét, kết luận và tách bạch rõ ràng và cũng đề nghị làm rõ để các cá nhân tham gia kiểm toán không bị các doanh nghiệp lên án và không để thất thoát do vai trò của kiểm toán.
Đại biểu Phạm Văn Hòa (Đoàn Đồng Tháp) cho rằng, hoạt động kiểm toán trong các dự án PPP là một vấn đề rất quan trọng nhằm đảm bảo tài sản nhà nước không bị thất thoát, đóng góp của người dân không bị vào túi riêng, không bị lợi ích nhóm chi phối, thời gian qua đã bộc lộ nhiều sai sót trong các dự án BOT giao thông. PPP là công trình đối tác công tư, sản phẩm cuối cùng là bàn giao cho nhà nước quản lý. Xét cho cùng là tài sản công nên để Kiểm toán nhà nước kiểm toán là phù hợp. Tuy nhiên, để đảm bảo lợi ích của nhà đầu tư, Kiểm toán nhà nước chỉ kiểm toán vốn, tài sản nhà nước tham gia các dự án PPP, nếu phát hiện vốn, tài sản nhà nước tham gia dự án sử dụng sai mục đích, không đúng đối tượng, có khả năng thất thoát thì Kiểm toán nhà nước đề nghị chủ đầu tư giải trình cụ thể, nếu phát hiện sai phạm sẽ kiểm toán toàn bộ dự án. Tuy nhiên, cũng không được lạm dụng kiểm toán để gây khó khăn hoạt động cho nhà đầu tư.
Về Điều 84, cơ chế chia sẻ rủi ro phần giảm thu và cơ chế chia sẻ phần lỗ lãi trong dự án của dự thảo luật, các nội dung trong dự thảo rất cụ thể, rõ ràng là cần thiết để tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư có ăn có chịu, hài hòa lợi ích, nâng cao trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên trong thực hiện dự án, nhưng cũng cần làm rõ khách quan hay chủ quan, không phải chia sẻ rủi ro trong mọi trường hợp, cơ quan thanh tra, kiểm toán vào cuộc để xác minh rủi ro, đề xuất xử lý trách nhiệm nếu có hiện tượng tiêu cực.
Tranh luận lại với các đại biểu, đại biểu Đỗ Văn Sinh (Đoàn Quảng Trị) cho rằng: “Chúng ta làm luật PPP thực chất là hợp tác công tư chứ không phải Luật Đầu tư công. Tôi cho rằng trong quá trình bắt đầu triển khai dự án, đến lúc kết thúc quá trình vận hành, bàn giao tới nhà nước thì có cả vốn đầu tư công và vốn tư nhân. Chỉ khi nào nhà đầu tư hết quá trình vận hành, bàn giao cho nhà nước thì đấy mới là tài sản công 100%.”
Vì vậy, đại biểu Đỗ Văn Sinh cho rằng nếu đặt vấn đề chúng ta kiểm toán một cách toàn diện thì không hợp lý. Bởi vì có những dự án, nhà đầu tư chỉ yêu cầu nhà nước hỗ trợ phần giao đất, hỗ trợ mặt bằng, đền bù thì trong phần đấy kiểm toán hoàn toàn là tài sản công. Còn toàn bộ phần vốn của nhà đầu tư đầu tư vào thì mình chỉ kiểm soát sản phẩm chất lượng đầu ra.
Đại biểu Đỗ Văn Sinh lấy ví dụ con đường dài bao nhiêu, rộng bao nhiêu, chất lượng như thế nào, lưu lượng xe đảm bảo tốc độ bao nhiêu hoặc nước sạch cung cấp bao nhiêu m3/ngày, chất lượng nước ra sao, giá thành bao nhiêu hoặc xử lý rác thải. Như vậy người ta đầu tư xử lý rác thải bao nhiêu và người ta được trả phí bao nhiêu, rõ ràng người ta sử dụng công nghệ gì không ảnh hưởng đến môi trường, công nghệ tiên tiến thì người ta phải đầu tư cao nhưng chất lượng xử lý lại tốt.. Vậy thì chúng ta có nên kiểm toán hay không?
Thứ nhất, có ba nội dung phải kiểm toán toàn diện tất cả các dự án. Một là toàn bộ tuân thủ về quá trình lập, thẩm định, phê duyệt đấu thầu. Quá trình này là toàn bộ vốn của nhà nước trong thiết kế luật đã có thì phải kiểm toán toàn diện để đảm bảo rằng khi chúng ta phê duyệt dự án hoàn toàn đảm bảo chất lượng. Hai là kiểm toán toàn bộ về đánh giá chất lượng sản phẩm, dịch vụ đầu ra cung cấp cho xã hội. Ba là kiểm toán toàn bộ giá trị tài sản khi nhà đầu tư chuyển giao cho nhà nước. Còn trong quá trình tổ chức thực hiện thì những cấu phần nào hoặc những dự án thành phần nào hoàn toàn độc lập, sử dụng ngân sách nhà nước thì được kiểm toán một cách toàn diện theo Luật Đầu tư công. Còn những phần có cấu phần có liên quan đến vốn nhà nước và vốn tư nhân hoặc là hoàn toàn vốn tư nhân thì trong luật đã quy định là cơ quan ký hợp đồng phải phối hợp với nhà đầu tư để thuê kiểm toán độc lập kiểm toán một cách minh bạch.
“Tôi cho rằng cách thiết kế như vậy vừa đúng với Hiến pháp và hoàn toàn không trái với Hiến pháp và đảm bảo được quyền lợi của nhà đầu tư, đảm bảo quyền lợi của nhà nước và đảm bảo quyền lợi của Nhân dân và tôi cho như vậy là rất hợp lý.” – Đại biểu Đỗ Văn Sinh kết luận.
Đại biểu Nguyễn Lâm Thành (Lạng Sơn) cũng xin tranh luận về vấn đề kiểm toán và đưa ra một phương án, một quan điểm riêng.
Thứ nhất là dự án PPP là một dự án mang tính chất đặc thù và cơ chế đặc thù và bản thân của nó là công tư cũng thể hiện tên này rồi. Nó không hẳn là công, không hẳn là tư cho nên việc áp dụng kiểm toán không thể áp dụng theo kiểm toán công toàn bộ và cũng không thể để một cơ chế tư toàn bộ. Kiểm toán thì vừa bảo đảm nguyên tắc phù hợp về Hiến pháp, về luật và đặc biệt phải bảo đảm không gây phiền hà và phức tạp. Tôi đề nghị có 2 điểm ở đây chúng ta phải trao đổi:
Thứ nhất là về nội dung hay loại hình kiểm toán. Phải xem hoạt động kiểm toán là một hoạt động độc lập và chúng ta xem xét kiểm toán quá trình chuẩn bị dự án, quá trình xây dựng và cần thiết kiểm toán cả phần vốn của nhà nước theo các danh mục cụ thể nếu có và phần vốn mà nhà đầu tư đóng góp nhưng dưới góc độ tổng thể dự án. Tôi lưu ý là chúng ta kiểm toán phần vốn dự án nhưng không kiểm như quy định hiện hành mà chỉ kiểm toán ở một số các chỉ số và nội dung phù hợp, nếu không chúng ta sẽ gây những vướng mắc, khó khăn cho các nhà đầu tư. Đây là một điểm tôi hết sức lưu ý trong quá trình chúng ta quy định. Nội dung này cũng là cơ sở để chúng ta tiến hành kiểm toán bước 2, tức là kiểm toán hoạt động của dự án để đánh giá các chỉ số chất lượng hoạt động của dự án và chỉ số phân chia lợi nhuận cũng như chia sẻ rủi ro. Vì nếu chúng ta không xác định được tổng vốn theo phương án hợp lý thì không đủ cơ sở để xác định các chia sẻ rủi ro hay phần chia lỗ, lãi....
Nội dung thứ hai, đại biểu cũng đề nghị phải xem xét, đó là thời điểm tiến hành kiểm toán. Vấn đề quan trọng là xác định thời điểm tiến hành kiểm toán để thuận lợi cho doanh nghiệp và vẫn phải bảo đảm kiểm toán chặt chẽ.
Theo đại biểu Nguyễn Lâm Thành, chỉ nên xác định kiểm toán ở 2 giai đoạn: Giai đoạn thứ nhất là khi công trình đã hoàn thành và chuẩn bị đi vào vận hành, bao gồm chúng ta kiểm cả quá trình đầu tư, quá trình thủ tục, phần vốn nhà nước đóng góp, phần vốn của tư nhân đóng góp và tổng thể dự án trên cơ sở một số các chỉ tiêu cơ bản.
Giai đoạn thứ hai là khi dự án đã đi vào vận hành trong một thời gian ổn định thì lúc đấy chúng ta sẽ kiểm các chỉ số liên quan đến chất lượng dịch vụ và một số các chỉ số cơ bản để đánh giá hiệu quả của dự án này.
Trường hợp cuối cùng là khi chuyển giao cho nhà nước chúng ta mới tiến hành kiểm toán toàn bộ phần vốn để chuyển giao cho nhà nước.
“Về cơ bản chỉ có 2 giai đoạn đầu, hiện nay chúng ta chia ra một quy trình như thế tôi cho là nó vừa thiếu, vừa thừa và không được đầy đủ thì tôi đề xuất một phương án như vậy. Đây là một loại hình đặc biệt, tôi đề nghị quy định một khoản nữa là Chính phủ quy định chi tiết điều này chứ không chỉ có nội dung quy định như trong dự thảo thì không đầy đủ.” – Đại biểu Nguyễn Lâm Thành nhấn mạnh.
Đại biểu Đặng Thế Vinh (Đoàn Hậu Giang) thể hiện đồng tình về thời điểm kiểm toán như đại biểu Lâm Thành là khi quyết toán công trình, dự án đi vào hoạt động thì nên kiểm toán.
Đối với Điều 87, đại biểu Đặng Thế Vinh nhận thấy Điều 87 có 4 hoạt động kiểm toán. Đối với một dự án mà thực hiện cả bốn cuộc kiểm toán tôi thấy quá nhiều, kể cả 4 cuộc kiểm toán đó thực hiện thì cũng vẫn còn bất cập. Nếu thực hiện 1, 2, 3 cuộc kiểm toán cũng không hợp lý.
Cụ thể, khoản 1 là khi mới bắt đầu triển khai dự án đã kiểm toán việc tuân thủ lựa chọn nhà đầu tư thì đã quá sớm. Lúc này đã có nội dung gì đâu. Dự án trong quá trình thường điều chỉnh, sửa đổi, cho nên khi kiểm toán ban đầu có đảm bảo sau này không có sai phạm hay không. Kiểm toán ban đầu đó cũng không phải là chứng chỉ để sau này không phải kiểm toán nữa.
Khoản 2 là kiểm toán phần vốn nhà nước. Tại điểm a, điểm b thì phần vốn nhà nước tham gia vào dự án chỉ một phần rất nhỏ. Điểm c là kiểm toán phần tài sản công nhà nước thanh toán với nhà đầu tư nhưng chúng ta lại không biết giá trị công trình như thế nào thì như vậy đã hợp lý chưa. Tài sản công ở đây có thể là tiền, mà tiền thì kiểm toán làm gì.
Khoản 3 là kiểm toán hoạt động. Kiểm toán hoạt động chỉ căn cứ vào chỉ số về chất lượng sản phẩm và dịch vụ, giá cả thì làm sao toàn diện được. Kiểm toán hoạt động phải đánh giá toàn diện thì mới đưa ra được đánh giá về tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả.
Khoản 4 là khi chuyển giao cho nhà nước thì có muộn hay không. Tôi xin nói rằng có thể là muộn, vì khi chuyển giao cho nhà nước nếu kiểm toán một dự án có thu phí của người dân, qua kiểm toán phát hiện đã thu quá một số thời gian, ví dụ 5 năm, 5 năm đó ta thu phí của người dân rồi, vậy trả lại cho người dân như thế nào, nếu nộp vào ngân sách nhà nước cũng không công bằng đối với người dân đã trả phí.
Do vậy, đại biểu Đặng Thế Vinh đề nghị Quốc hội đang thảo luận về Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó chúng ta cũng thấy luật ban hành sau sửa đổi, bổ sung những luật ban hành trước, đặc biệt trong những lĩnh vực đặc thù thì cần phải cân nhắc, vì có thể là không thấu đáo. Tóm lại, đại biểu Đặng Thế Vinh đề nghị hoạt động kiểm toán nên thực hiện theo Luật Kiểm toán.
Đại biểu Tạ Văn Hạ (Đoàn Bạc Liêu) khẳng định là dự án PPP là một dự án đầu tư công, theo như
Luật Đầu tư công đã xác định là gì? Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần đầu tư công, nhưng phương thức là phương thức PPP. Phương thức đầu tư, hình thức đầu tư là PPP. Còn dự án là dự án đầu tư công.
Đây là Luật Đầu tư công khoản 13 Điều 4, còn Luật Kiểm toán nhà nước tại khoản 3 Điều 3 quy định đơn vị kiểm toán là những đơn vị, tổ chức, cá nhân sử dụng tài sản công và tài chính công, cho nên kiểm toán cũng kiểm toán những phần tài chính công của nhà nước đầu tư vào.
Đại biểu Tạ Văn Hạ đề nghị “sẽ phải có kiểm toán, nhưng mà kiểm toán ở phần ngân sách nhà nước, ta làm theo đúng.”
Thứ hai, kiểm toán có đúng quy trình không, chất lượng như thế nào, chủng loại của nguyên vật liệu thiết bị ra sao, thời gian nó là tiền kiểm hay hậu kiểm.
Thứ ba, khi dự án kết thúc chuyển giao toàn bộ cho nhà nước thì chắc chắn phải kiểm toán. Việc xảy ra những vấn đề do thất thoát thì đó là quản lý nhà nước và trách nhiệm chung của rất nhiều chứ không phải chỉ chờ kiểm toán phát hiện ra thì mới khắc phục những chuyện đó mà làm đúng quy định của pháp luật, trách nhiệm của các cấp, các ngành, của chủ đầu tư, giám sát của xã hội, giám sát các tổ chức Mặt trận phát hiện chứ không phải chỉ một mình kiểm toán.
Đại biểu Phạm Quang Dũng (Phạm Văn Nấng) (Đoàn Nam Định) xin tranh luận vì rất nhiều đại biểu phát biểu về vấn đề đầu tư theo hình thức PPP như đầu tư công. Đại biểu xin tranh luận rằng tên của luật đã điều tiết việc này, tức là công và tư. Công tư thực hiện bằng hình thức thông qua hợp đồng mà hợp đồng trên cơ sở giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký với doanh nghiệp tư nhân hay tư nhân thông qua đấu thầu. Hợp đồng ở đây thể hiện thuận mua vừa bán mà nhà nước thì tổ chức đấu thầu để lựa chọn giá hợp lý và giá đúng trên thị trường để mua của tư nhân.
“Câu chuyện là bây giờ bảo như đầu tư công, có kiểm toán hay không kiểm toán thì tôi nói là vừa có, vừa không. Có là kiểm toán phần lựa chọn đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư và tất cả những việc mà chúng ta dị nghị và chúng ta thấy rằng thất thoát tài sản nhà nước là từ khâu đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư và khâu chuẩn bị đầu tư giá cả và đấu thầu không minh bạch, sân trước, sân sau, nhà đầu tư nọ, nhà đầu tư kia và nó thất thoát từ đây mà chúng ta cần phải kiểm toán quá trình này thật chặt chẽ, khắt khe thì sẽ hạn chế được việc thất thoát vốn nhà nước. Còn đã đấu thầu minh bạch, nhà nước đã ký hợp đồng với tư nhân thì không có chuyện kiểm toán lại lục lại giá trị này, cắt lên, gọt xuống, định mức này, giá kia là không đúng với pháp lệnh hợp đồng.” – Đại biểu Phạm Quang Dũng nhấn mạnh.
Theo đại biểu Phạm Quang Dũng: “Bây giờ một ông cơ quan nhà nước ký hợp đồng với tư nhân mua, một ông vào kiểm toán kéo lại, cắt gọt đi, bớt xén lại thì tôi cho rằng vi phạm cả pháp lệnh về hợp đồng, cho nên tôi nghĩ chúng ta phải hiểu thật rõ vấn đề này.’
Đại biểu Phạm Quang Dũng cho rằng: “Việc trước khi ký hợp đồng đã thông qua đấu thầu mà đấu thầu minh bạch thì chúng ta yên tâm, không có vấn đề gì phải cấn cá việc này nữa mà phải kiểm toán. Kiểm toán là kiểm toán quá trình khai thác, kiểm toán sản phẩm dịch vụ đó và kiểm toán hiệu quả đầu tư để đánh giá cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề xuất dự án này có phù hợp hay không, có hiệu quả hay không.”
“Vấn đề kiểm toán hay không kiểm toán và quan niệm giữa đầu tư theo hình thức PPP và đầu tư công, chúng ta cần cân nhắc và xem xét lại.:” – Đại biểu Phạm Quang Dũng kết thúc phần tranh luận.
Đại biểu Nguyễn Quốc Bình (Đoàn Hà Nội) cho rằng bản chất đầu tư dự án PPP là dự án đầu tư công.
Mặt khác, các chi phí của dự án và vận hành kinh doanh liên quan đến thời gian bàn giao tài sản cho nhà nước sở hữu, mặc dù vốn toàn bộ của tư nhân nhưng tất cả các chi phí đầu tư và vận hành kinh doanh của nhà đầu tư đều liên quan đến giá trị tài sản nhà nước. Cho nên đại biểu Quốc Bình đề nghị việc này phải kiểm toán, coi đây là một dự án nhà nước và kiểm toán toàn bộ 100% dự án PPP.
Đại biểu Lê Thanh Vân (Đoàn Cà Mau) đã trao đổi lại một số ý kiến đại biểu Quốc hội khi nói về bản chất của hợp tác công tư và sự tham gia của Kiểm toán nhà nước. “Để làm rõ vấn đề này tôi cho rằng cần phải xem xét 3 yếu tố cốt lõi của một quan hệ pháp luật, đó là: Chủ thể, khách thể và nội dung mối quan hệ.” – Đại biểu Thanh Vân nói.
Về chủ thể. Ít người đề cập vai trò chủ thể đặc biệt của nhà nước ở trong mối quan hệ này. Đặc biệt vì nhà nước không chỉ là một bên mà nhà nước còn là chủ cuộc chơi, tức là chủ thể của các quan hệ pháp luật, luật chơi mà do nhà nước đặt ra nó khác với các quan hệ dân sự kinh tế bình thường khác.
Thứ hai, đó là khách thể. Khách thể ở đây đó là lợi ích quốc gia, lợi ích nhà nước.
Thứ ba, đó là bản chất nội dung quan hệ. Đó là sự bình đẳng giữa các bên. Khi đã hạ bút ký kết thì nhà nước và đối tác tư là bình đẳng, nhưng quá trình thỏa thuận thì quyền vượt trội là nhà nước.
Bởi vì nhà nước là bên đặt hàng, đưa ra các yêu cầu, đưa ra các tiêu chuẩn, đưa ra các quy trình. Do vậy, Kiểm toán nhà nước với tư cách là một cơ quan bảo vệ lợi ích của nhà nước, bảo vệ sự khách quan giữa các bên phải có quyền tham gia từ giai đoạn đầu, tức là tiền kiểm toán cho đến quá trình tổ chức thực hiện và kể cả kết thúc hợp đồng. Đương nhiên kiểm toán là để bảo vệ lợi ích của nhà nước, của Nhân dân.
Đại biểu Thanh Vân đặt câu hỏi: "Vấn đề bình đẳng ở đây đó là gì? Là quá trình ký kết hợp đồng bên đối tác đó là tư nhân có quyền trao đổi, thỏa thuận lại và việc chấp nhận đó là nhà nước và khi có tranh chấp xảy ra thì có thể bằng con đường tố tụng ở Tòa án."
“Chỉ có điều là để bảo đảm sự ngang bằng về tổ chức thực hiện hợp đồng thì tôi cho rằng nếu như nhà nước có quyền yêu cầu kiểm toán, kiểm toán giá trị hợp đồng thì tư nhân cũng có quyền yêu cầu kiểm toán độc lập để kiểm toán hợp đồng và tranh chấp nếu xảy ra thì giải quyết bằng con đường tố tụng, như vậy mới bảo đảm được bình đẳng.’ – Đại biểu Thanh Vân cho biết.
Đại biểu Thanh Vân nhắc lại mục đích tối thượng của hợp đồng đối tác công tư chính là lợi ích nhà nước và ở đây yếu tố an ninh kinh tế, an ninh quốc gia phải đặt lên hàng đầu cho nên không thể có sự bình đẳng tuyệt đối trong quan hệ này.
Đại biểu Bùi Thanh Tùng (TP Hải Phòng) cơ bản đồng tình với giải trình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Bản chất dự án PPP là nhằm mục tiêu công nhưng lại có sự kết hợp công tư trong đầu tư vốn, quản trị dự án. Dự án đã trải qua quá trình lựa chọn nhà đầu tư với nhiều quy trình, thủ tục chặt chẽ; cơ chế chính sách pháp luật vừa phải đảm bảo chất lượng dịch vụ công, nhưng đồng thời cũng phải tạo điều kiện thu hút, huy động tối đa nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án PPP.
Đại biểu Thanh Tùng tán thành với quan điểm của một số đại biểu như đại biểu Đỗ Văn Sinh, đại biểu Tạ Văn Hạ và bày tỏ không đồng tình với một số quan điểm cho rằng chúng ta phải kiểm toán toàn diện đối với dự án PPP.
Và theo đại biểu Bùi Thanh Tùng, việc sửa đổi, bổ sung các khâu, lĩnh vực cũng như thời điểm kiểm toán trong quá trình triển khai và đưa vào vận hành dự án PPP như đã nêu trong các khoản 1, 2, 3, 4 của Điều 87 trong dự thảo luật là đảm bảo tính chặt chẽ trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công nhưng vẫn tạo điều kiện về tính độc lập nhất định đối với các nguồn vốn đầu tư tư nhân theo quy định của pháp luật và phù hợp với thông lệ quốc tế về lĩnh vực kiểm toán.
Bên cạnh đó, tại khoản 3 Điều 63 quyết toán vốn đầu tư công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng cũng đã xác định vai trò của kiểm toán độc lập trong dự án PPP, như vậy, đảm bảo tính công khai, minh bạch.
Đại biểu Phạm Thị Thu Trang (Đoàn Quảng Ngãi) cho rằng các quy định của dự thảo luật là đủ và phù hợp với vai trò của Kiểm toán nhà nước. Đại biểu bày tỏ sự đồng ý với các ý kiến không quy định kiểm toán nhà nước đối với toàn bộ dự án PPP của các đại biểu đã phát biểu. Bởi vì theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước thì đối tượng kiểm toán nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán. Trong quá trình thực hiện dự án thì phần vốn tư nhân chưa thể xác định là tài sản công vì chưa chuyển giao quyền sở hữu.
Ngoài ra, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2019 cũng đã tháo gỡ vướng mắc trong hoạt động của Kiểm toán. Đó là quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán là cơ quan, tổ chức, cá nhân được xác định trong quá trình kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán là có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán phải cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán và Kiểm toán được truy cập vào cơ sở dữ liệu quốc gia và dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán, của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán để khai thác, thu thập thông tin, tài liệu liên quan trực tiếp tới nội dung phạm vi kiểm toán. Như vậy bảo đảm hiệu lực Kiểm toán nhà nước quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công và giám sát tuân thủ các nhà đầu tư. Vì vậy, đại biểu Phạm Thị Thu Trang thống nhất các quy định như dự thảo luật.
Đại biểu Hà Thị Lan (Đoàn Bắc Giang) cho rằng cần phải kiểm tra, giám sát, kiểm toán tốt toàn bộ quá trình đầu tư, toàn bộ chi phí đầu tư nhằm để đảm bảo phương án thu phí giá trị tài sản nhà nước dùng để thanh toán cho nhà đầu tư là phù hợp.
“Mục đích ở đây cũng để nhằm hạn chế những thất thoát và lãng phí.” – Đại biểu Hà Thị Lan cho biết.
Theo đại biểu Hà Thị Lan, về bản chất, đây là một trong những hoạt động đầu tư của nhà nước để thu hút nguồn lực từ tư nhân. Bên cạnh đó, nhà nước thực hiện đầu tư thông qua hợp đồng PPP với nhà đầu tư. Nhà nước cho phép nhà đầu tư, doanh nghiệp, dự án được thu phí; tổ chức, cá nhân sử dụng kết cấu hạ tầng với mức thu và thời gian thu do nhà nước quy định hoặc nhà nước hoàn trả bằng giá trị sử dụng đất, trụ sở làm việc....
| Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng giải trình, làm rõ một số vấn đề các đại biểu Quốc hội quan tâm. |
Cũng theo đại biểu Hà Thị Lan, chi phí đầu tư là cơ sở để xác định thời gian, mức thu phí đối với dự án, xác định giá trị về đất đai rồi tài sản nhà nước phải hoàn trả nhà đầu tư. Vì vậy, kiểm tra, giám sát đối với chi phí đầu tư giúp xác định được phương án thu phí hoặc nghĩa vụ thanh toán của nhà nước cho nhà đầu tư đã phù hợp hay chưa và từ đó có những hạn chế những thất thoát cũng như tham nhũng tài sản nhà nước. Vì vậy thì cần được kiểm tra, giám sát và kiểm toán nhà nước.
Giải trình, làm rõ một số vấn đề mà các đại biểu Quốc hội quan tâm, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Chí Dũng cho biết dự án PPP là một dự án có mục tiêu công và nguồn đầu tư là công tư nên nó không hẳn là một dự án đầu tư công như chúng ta hiểu. Trong định nghĩa nó là một dự án đầu tư công nhưng nó không hẳn là một dự án đầu tư công, bởi vì nếu nó là một dự án đầu tư công hoàn toàn thì chúng ta đã thực hiện theo Luật Đầu tư công rồi. Đây là một đặc thù rất khác nên chúng ta phải xây dựng một bộ luật riêng như vậy.
Do vậy dự án này được thực hiện qua hợp đồng giữa một bên là nhà nước, cơ quan đại diện có thẩm quyền và một bên là doanh nghiệp.
"Như vậy nếu chúng ta thực hiện kiểm toán thì chúng tôi hoàn toàn thống nhất là cần phải có Kiểm toán nhà nước. Nhưng kiểm toán gì? Kiểm toán nội dung nào? Và kiểm toán ở thời điểm nào thì chúng tôi thống nhất là chúng ta chỉ kiểm toán những phần thuộc ngân sách nhà nước. Thứ hai là chỉ một số nội dung như dự thảo luật chỉ có 4 nội dung này thôi, tập trung vào tuân thủ lựa chọn nhà đầu tư và chất lượng dịch vụ và giá trị khi chuyển giao cho nhà nước. Chất lượng sản phẩm, chất lượng dịch vụ và giá trị nó tập trung vào 3 vấn đề đấy thôi, 4 nội dung nhưng 3 vấn đề, còn lại là tư nhân họ còn có một quyền là thuê kiểm toán độc lập để kiểm toán phần hoạt động của doanh nghiệp để đảm bảo bình đẳng giữa 2 bên. Một bên là nhà nước có thể kiểm toán phần của nhà nước, tư nhân có thể thuê kiểm toán độc lập để kiểm toán phần còn lại." - Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng nhấn mạnh.
Cũng theo Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề nghị là có 4 nội dung thiết kế theo dự thảo luật và các nội dung này đã bảo đảm bảo được chống thất thoát các tài sản của nhà nước và cũng là các công cụ.
"Kiểm toán nhà nước, những biểu hiện thất thoát, lãng phí của nhà nước không phải chỉ có cơ quan Kiểm toán nhà nước như khi nãy có đại biểu Lê Thanh Vân và các đại biểu đã nói, nó còn có thanh tra, kiểm toán độc lập, còn có công an và rất nhiều các công cụ khác, các cơ quan khác cùng tham gia vào quá trình để kiểm soát chứ không phải một kết quả của Kiểm toán nhà nước." - Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng nói.
