Đa số ý kiến đại biểu Quốc hội bày tỏ tán thành cao với nội dung tiếp thu giải trình, chỉnh lý dự thảo luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tại phiên thảo luận các đại biểu đã tập trung thảo luận về các nội dung về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm chủ trì việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, nghị quyết; trách nhiệm thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; về xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn; quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật; văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh; về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương.
Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc trong xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Nhiều đại biểu Quốc hội nhất trí cao với việc bổ sung vào Điều 6 quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản; quy định rõ thời điểm phản biện xã hội được thực hiện trong giai đoạn tổ chức lấy ý kiến về dự thảo văn bản và văn bản phản biện xã hội (nếu có) phải được gửi kèm theo hồ sơ dự án gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền; các nội dung khác liên quan đến phản biện xã hội được thực hiện theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Đại biểu Tạ Minh Tâm – Đoàn ĐBQH tỉnh Tiền Giang, cho rằng quy định này nhằm thể chế hóa thể chế hóa chủ trương của Đảng về việc “xem xét đưa hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đại biểu Tạ Minh Tâm cũng kiến nghị nội dung quy định về phản biện xã hội không nên thể hiện tại Điều 6 như dự thảo mà tách riêng thành một quy định độc lập về thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đại biểu cho biết hiện nay quy trình phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội được thực hiện theo Quyết định số 217 của Bộ Chính trị, với một quy trình chặt chẽ, mang tính chính trị sâu sắc. Quy trình này có chủ thể, tính chất, mục đích, nguyên tắc, phạm vi, phương pháp thực thi được quy định cụ thể, trách nhiệm chủ thể được phản biện xã hội và cơ quan, tổ chức yêu cầu phản biện xã hội được nêu rõ, hoạt động tổ chức đối thoại được yêu cầu trong quy trình. Vì vậy, đại biểu kiến nghị bố trí một điều động độc lập, trong đó thể chế các vấn đề quan trọng có liên quan trong Quyết định số 217 về trách nhiệm của các chủ thể về quy trình, về nguyên tắc thực thi.
Bên cạnh đó, đại biểu Tạ Minh Tâm cũng cho rằng, cùng với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cần bổ sung các đoàn thể chính trị, xã hội và quyết định của nội dung điều luật này, tên điều luật mới có thể hiện phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội. Theo đại biểu, quy định như trên sẽ bảo đảm thể hiện toàn diện chủ thể thực hiện phản biện xã hội, thể hiện theo quy định của Đảng là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh.
Trong khi đó, từ thực tiễn hoạt động tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đại biểu Đinh Thị Hồng Minh – Đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Ngãi, lo ngại rằng rất khó để đảm bảo thực hiện một cách đầy đủ và đảm bảo về mặt chất lượng cũng như về mặt thời gian, nhất là ở địa phương. Do vậy, để đảm bảo tính hiệu quả của phản biện xã hội trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, đại biểu Định Thị Hồng Minh đề nghị xem xét giới hạn phạm vi phản biện là chỉ áp dụng phản biện xã hội đối với trường hợp Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương quy định ở khoản 4 Điều 27 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các trường hợp khác, nếu thấy cần thiết thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia góp ý vào dự thảo văn bản.
Cân nhắc việc quy định về văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành kèm dự án Luật
Về văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, đại biểu Nguyễn Thị Thủy – Đoàn ĐBQH tỉnh Bắc Kạn, cho biết, theo quy định của Luật hiện hành là trong hồ sơ dự án luật phải có dự thảo văn bản quy định chi tiết kèm theo. Tại kỳ họp thứ 8 vừa qua, khi cho ý kiến về nội dung này nhiều đại biểu Quốc hội đã góp ý và đề nghị bỏ quy định này tuy nhiên nội dung này chưa được tiếp thu. Làm rõ thêm về đề nghị này, đại biểu Nguyễn Thị Thủy cho biết, ban hành văn bản hướng dẫn thi hành là bởi quá trình soạn thảo chưa thể quy định ngay trong luật, chưa có đủ thời gian, nhân lực, vật lực để có thể chi tiết hóa ngay trong luật.
Đại biểu Nguyễn Thị Thủy dẫn chứng từ thực tiễn Luật Xử lý vi phạm hành chính có đến 57 Nghị định và 81 thông tư để hướng dẫn thi hành, trong đó có những nghị định có đến 100 điều như Nghị định số 185 về xử phạt trong lĩnh vực thương mại (107 điều) hay Nghị định 176 về xử phạt trong lĩnh vực y tế (97 điều)…Với khối lượng văn bản hướng dẫn nhiều và cần phải chi tiết đến như vậy mà yêu cầu phải soạn thảo và gửi đồng thời với dự án luật là không khả thi và khó bảo đảm được chất lượng. Nếu cơ quan soạn thảo có thể quy định ngay thì đã thể hiện ngay trong dự thảo luật.
Đại biểu Nguyễn Thị Thủy cũng cho biết chính vì tính khả thi của quy định này mà thời gian qua nhiều cơ quan chỉ thực hiện mang tính hình thức như dự án Luật Thanh niên có gửi kèm theo 5 dự thảo nghị định nhưng cả 5 dự thảo nghị định chỉ có tên điều mà không có nội dung.
Qua rà soát 65 báo cáo thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội đối với 65 dự án Luật từ đầu nhiệm kỳ đến nay cho thấy có đến 61/65 báo cáo thẩm tra chỉ nhận xét hồ sơ dự án luật có đủ hoặc chủ đủ văn bản hướng dẫn chi tiết; 3/65 báo cáo nêu chung cần tiếp tục hoàn thiện dự thảo văn bản hướng dẫn nhưng không nêu cụ thể nội dung nào và chỉ có 1 báo cáo nêu tương đối cụ thể nội dung thẩm tra văn bản hướng dẫn. Thực tiễn này cho thấy các cơ quan thẩm tra cũng thấy sự chưa thực sự phụ hợp của quy định này, nên chỉ tập trung thẩm tra quy định trong dự thảo luật.
Đại biểu Nguyễn Thị Thủy cho rằng quy định như luật hiện hành có thể dẫn đến lãng phí bởi trong trường hợp Quốc hội có ý kiến khác hoặc không chấp nhận nội dung của dự thảo luật thì sẽ phải hủy bỏ toàn bộ nội dung văn bản hướng dẫn thi hành. Trong khi đó nguồn lực thời gian dành cho xây dựng pháp luật rất eo hẹp, do đó nên dành thời gian cho cơ quan soạn thảo tổng kết thi hành, đánh giá tác động, nghiên cứu nội dung của dự thảo luật.
Theo đại biểu Nguyễn Thị Thủy còn nhiều văn bản hướng dẫn thi hành chậm được ban hành nhưng đến nay chưa có ai bị xử lý trách nhiệm. Đại biểu cho rằng nếu thực hiện tốt quy định về chế tài xử lý được quy định tại điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ khắc phục đáng kể tình trạng chậm ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành.
Tranh luận với đại biểu Nguyễn Thị Thủy về nội dung này, đại biểu Ngô Trung Thành – Đoàn ĐBQH tỉnh Đắk Lắk, cho biết mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 trước đây không có quy định trình kèm văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành, tuy nhiên đến năm 2013 sau khi xem xét báo cáo của các cơ quan, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 67/2013 về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
Đại biểu Ngô Trung Thành nêu rõ: Trong Nghị quyết này, Quốc hội nhận thấy thời gian qua, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các cơ quan hữu quan đã có nhiều cố gắng tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, kết quả vẫn chưa đạt được như mong muốn. Công tác này vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết triển khai thi hành chưa kịp thời; việc tuyên truyền, phổ biến còn hình thức; việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn chậm; có trường hợp ban hành văn bản quy định chi tiết cả nội dung không được giao trong luật.
Mặc dù Quốc hội đã ban hành một số nghị quyết để chấn chỉnh, thúc đẩy công tác triển khai thi hành và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết nhưng công tác này vẫn chưa có chuyển biến rõ rệt, những hạn chế, bất cập vẫn chưa được khắc phục. Tình hình trên đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Việc này cần được đánh giá, kiểm điểm nghiêm túc, xác định rõ trách nhiệm và có biện pháp khắc phục để tình trạng này không tái diễn trong thời gian tới.
Quốc hội thấy rằng, nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng nêu trên là do kỷ luật, kỷ cương trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật không nghiêm; chưa xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu các bộ, ngành; công tác phối hợp giữa các bộ, ngành với nhau và với các cơ quan của Quốc hội chưa tốt; một số luật, pháp lệnh còn quy định nguyên tắc, để lại nhiều nội dung giao quy định chi tiết; nguồn lực cho công tác triển khai thi hành và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chưa được bảo đảm đầy đủ.
Trong Nghị quyết này, Quốc hội đã yêu cầu thực hiện nghiêm các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các Nghị quyết của Quốc hội về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn ban hành văn bản quy phạm pháp luật; hạn chế thấp nhất việc phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Trong dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, chỉ giao quy định chi tiết đối với nội dung quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật hoặc vấn đề chưa có tính ổn định cao, nhưng phải trình kèm theo dự thảo văn bản quy định chi tiết; bảo đảm văn bản quy định chi tiết được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết.
Trên cơ sở đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2018 đã có quy định về văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành trong hồ sơ dự án luật. Đại biểu Ngô Trung Thành cho rằng, chính nhờ quy định này mà thời gian qua theo đánh giá của Chính phủ tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn thi hành cơ bản được khắc phục.
Không cùng quan điểm với đại biểu Ngô Trung Thành, đại biểu Lê Thanh Vân – Đoàn ĐBQH tỉnh Cà Mau, cho rằng, bởi thực tiễn kỷ luật lập pháp và thi hành pháp luật không nghiêm nên mới cần phải có văn bản hướng dẫn thi hành. Theo Đại biểu Lê Thanh Vân, không nên nhìn vào thực tiễn ngắn hạn mà buộc phải có quy định về văn bản hướng dẫn thi hành mà cần hạn chế tối đa tình trạng giao Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn thi hành khi đó Luật mới thực sự đi vào cuộc sống và góp phần thực hiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, bảo đảm kỷ cương trong lập pháp.
Kết luận nội dung thảo luận, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cho biết, qua thảo luận, các đại biểu Quốc hội cơ bản nhất trí với Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý và nội dung của dự thảo Luật. Trong đó nhiều nội dung nhận được sự thống nhất cao như về bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, chủ trì giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, việc bổ sung hình thức văn bản, bổ sung hình thức văn bản, trách nhiệm thẩm tra dự án.
Bên cạnh đó, còn một số vấn đề còn ý kiến khác nhau như về văn bản quy định chi tiết thi hành, hiệu lực áp dụng văn bản… Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cho biết đây là những vấn đề đã được thảo luận nhiều lần, có nhiều ý kiến khác nhau và phương án quy định trong dự thảo luật lần này được coi là khả dĩ nhất trong các phương án được nêu ra từ trước đến nay.
Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cho biết các ý kiến của đại biểu được tổng hợp đầy đủ, trên cơ sở đó Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo các cơ quan hữu quan tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua./.
